История развития социальной работы в России

Для формирования финансовых источников предполагалось создать  Республиканский и территориальные  фонды социальной поддержки населения, которые бы образовывались за «счет  средств остатков продукции и  товаров, части доходов от приватизации, а также от деятельности предприятий, организуемых ими денежно-вещевых  лотерей, аукционов, добровольных взносов  предприятий, учреждений и организаций, иностранных юридических и физических лиц, гуманитарной помощи, других поступлений…».

Правительству Российской Федерации  предложено определить порядок адресного  направления гуманитарной помощи, а  Министерству социальной защиты населения (ныне Министерство труда и социального развития) определить размеры бюджетных и внебюджетных средств в Республиканский и территориальные фонды.

В начале 1992 г. происходит переориентация в поступлении финансовых средств  в Республиканский и территориальные фонды. Согласно решению Правительства России, они должны формироваться за счет денежных средств КПСС и Коммунистической партии РСФСР. Другую часть средств данного фонда составляют отчисления правительств республик, входящих в состав РФ, органов исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, которые должны направлять средства от дооценки товаров и продукции (25 %) и от приватизации государственного и муниципального имущества (10 %). Принимается ряд законодательных мер в области семьи, детства, защиты инвалидов, пенсионеров, военнослужащих: «О государственных пенсиях РСФСР», «О дополнительных мерах по охране материнства и детства» (4 апреля 1992 г.), «Об улучшении пенсионного обеспечения семей граждан, умерших вследствие заболевания сибирской язвой в г. Свердловске в 1979 г.» (4 апреля 1992 г.), «О защите прав потребителей» (7 февраля 1992 г.), «О повышении минимального размера оплаты труда» (21 апреля 1992 г.), «О повышении размеров социальных пособий и компенсационных выплат» (21 мая 1992 г.) и ряд других. Всего с 1991 по 1992 гг. принято 25 законов, направленных на защиту граждан.

В области охраны материнства  и детства принимаются специальные  указы Президента и постановления  Правительства. Указы Президента «О мерах по социальной поддержке многодетных  семей», «О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания и развития детей в 90-е гг.» и др. Всего  же институту материнства и детства  к 1995 г. предоставлено более 46 гарантий и льгот по материальному обеспечению. Правительство принимает решения  об оказании помощи беженцам, инвалидам, военнослужащим, уволенным в запас.

В 1993 г. продолжается дальнейшая разработка законов и постановлений  в области социального обеспечения. Важным поворотом в системе социального  обеспечения нуждающихся явились указ Президента и решение Правительства об управлении государственным социальным страхованием. Согласно им, денежные средства Фонда социального страхования должны формироваться за счет страховых взносов и целевых ассигнований из других источников, которыми владеют предприятия, организации, учреждения и иные хозяйственные субъекты независимо от форм собственности. Распределение же этих средств и выплату социального страхования взял на себя Фонд социального страхования.

В условиях массового высвобождения  работников в связи с частичной  или полной ликвидацией некоторых  предприятий, учреждений, организаций  предлагалась определенная программа  по содействию занятости. Среди важнейших  мероприятий – сокращение рабочего времени без сокращения численности  рабочих, льготы и компенсации высвобожденным работникам, переквалификация до наступления  срока расторжения трудового  договора, временное приостановление  найма новых работников и др.

Массовое высвобождение  работников и ликвидация ряда учреждений затронули и такую сферу социальной деятельности, как трудовая реабилитация инвалидов. В целях их социальной защищенности президентским указом предусматривались определенные квоты  для приема инвалидов на работу (на разные предприятия независимо от форм собственности). Тем самым можно  отметить, что трудовая реабилитация инвалидов в этот период носит  характер вынужденных мер, используемых правительством России ранее, в 20-30-х  годах.

В 1994 г. Правительством утверждаются основные направления деятельности в области социальной политики. Среди  мер поддержки и защиты нетрудоспособных и малообеспеченных слоев населения  предполагалось улучшение пенсионного  обеспечения, увеличение помощи семьям с детьми, малообеспеченным, инвалидам. В области пенсионного обеспечения предусматривались индексации пенсий в зависимости от роста цен на потребительские товары, меры социального страхования, развитие негосударственных пенсионных фондов; в области охраны материнства и детства – совершенствование системы социальных пособий и компенсационных выплат. На региональном уровне разрешалось помимо федеральных социальных пособий оказывать и другие виды социальных выплат. Большое место отводилось развитию социального обслуживания населения, где приоритетную роль играло развитие специализированных территориальных социальных служб и различных видов обслуживания инвалидов, пенсионеров, малоимущих.

В этом же году утверждается федеральная программа «Дети  России». Она включала в себя серию  целевых программ: «Дети-сироты», «Дети  Севера», «Дети Чернобыля», «Планирование  семьи», «Развитие индустрии детского питания». В состав целевых программ были включены дополнительные программы  – «Одаренные дети», «Организация летнего  отдыха детей», «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев». Предполагалось, что средства на эти программы  могут привлекаться из бюджетов субъектов  РФ, а также российских и зарубежных неправительственных организаций.

В мае 1995 г. выходят федеральные  законы «О социальном обслуживании граждан  пожилого возраста и инвалидов», а  в ноябре – «Об основах социального  обслуживания населения Российской Федерации». Они стали основой  законодательной базы в сфере  социальной защиты населения. Постановлением Правительства РФ от 25 ноября 1995 г. утверждался  перечень гарантированных государством социальных услуг, которые предоставлялись  гражданам пожилого возраста и инвалидам  государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания. Среди них такие виды помощи, как  материально-бытовые, санитарно-гигиенические  и социально-медицинские, консультативные  и др. Таким образом, государство  определилось в субъектах обязательной помощи, в тех видах услуг, которые оно гарантировало данной категории нуждающихся.

Реализацию всех правительственных  мер в области социальной защиты населения, начиная с 90-х гг., осуществляло Министерство социальной защиты (ныне Министерство труда и социального  развития). Согласно постановлению Правительства РСФСР от 26 декабря 1991 г., на Министерство возлагалась не только разработка стратегии государственной политики в области защиты нетрудоспособного населения, материнства и детства, но также и организация пенсионного обеспечения граждан, материально-бытовое обслуживание, организация протезно-ортопедической помощи, медико-социальная экспертиза, развитие коммерческого начала с целью укрепления отрасли и финансирования социальных программ, осуществление внешнеэкономической деятельности. Наряду с традиционными функциями Министерства появляются и новые, связанные с коммерческой деятельностью и социальной защитой.

С принятием Концепции  развития социального обслуживания населения в Российской Федерации (август 1993 г.), по сути, произошел отход  от принципов социального обеспечения  и переход к системе социальной защиты, принятой в европейских странах. В ее основу положена забота государства, «включающая как устранение причин, препятствующих человеку, семье, группам  людей достичь оптимального уровня благосостояния, так и организацию  индивидуальной помощи людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию». Устранению причин и оказанию индивидуальной помощи должны были содействовать мероприятия  социального обслуживания через  систему различных служб.

Система социальных служб складывалась из государственных, муниципальных и негосударственных институтов помощи. Основными формами деятельности этих служб являлись:

материальная помощь;

помощь на дому;

обслуживание в условиях стационара;

предоставление временного приюта;

организация дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания;

консультативная помощь;

социальный патронаж;

социальная реабилитация и адаптация нуждающихся;

социальная помощь.

«Важная особенность Концепции  заключалась в том, что в ней  предусматривалось создание корпуса  профессиональных служащих, социальных работников, тем самым конструировалась профессия, истоки и традиции которой  заложены в России еще в начале ХХ в.».22

Изменяется не только идеология  государственной помощи населению, но и механизм финансирования системы  социальной защиты. Финансирование социальных программ населению осуществляется не из поступлений от налогов, как  это было раньше, а из специализированных страховых фондов: Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Фонда занятости, Фонда медицинского страхования, Фонда социальной защиты.

В 1994 г. в составе Министерства социальной защиты решением Правительства  Российской Федерации был создан Департамент социальной защиты. Он занимался разработкой федеральной  стратегии пенсионного обеспечения, организацией выплат, перерасчетом и  доставкой государственных пенсий, обеспечением единообразного применения федерального закона и другими вопросами. В 1993-1995 гг. реализуются различные  федеральные программы. Так, по программе  «Дети-инвалиды» было создано около 60 реабилитационных центров для  детей и подростков с ограниченными  возможностями. В 1994 г. курс оздоровления прошли более 40 тыс. детей-инвалидов.23 С начала 1993 г. разворачивается организационная работа по созданию большой сети социальных служб. Ели в 1993 г. был 321 центр социального обслуживания, то к 1997 г. планировалось создать уже 1200 учреждений.

Продолжающийся экономический  кризис, необходимость выплаты долгов МВФ, другие проблемы вынудили Правительство  в бюджете на 1999 г. сократить ассигнования на социальные нужды. Политический кризис привел к тому, что с апреля 1998 г. по апрель 1999 г. падение реальных доходов граждан составило 28 %, заработной платы – 40 %.24 В сложившейся обстановке пострадали прежде всего наименее защищенные слои населения – инвалиды, многодетные семьи, пенсионеры. Правительство принимает меры по оказанию им помощи, ликвидации задолженностей по пенсиям и заработной плате, выводу страны из кризиса.

Общественная  и благотворительная практика социальной поддержки в переходный период

В 90-е годы находят свое развитие территориальные социальные центры как институты помощи нуждающимся. Ситуация с территориальными центрами, которая сложилась на границе  ХХ-XXI вв., имеет сходные черты с территориальными системами помощи рубежа XIX-XX вв. Как и в прошлом веке, отсутствует точная статистика государственных и негосударственных учреждений помощи, их соотношение на территориях, профиль деятельности, объемы предоставляемых услуг. Институты поддержки, находясь даже в государственном секторе, подчас имеют разноведомственное подчинение, поэтому они действуют не по единой концептуальной схеме, имеют слабую связь между собой.

Однако имеется и существенное различие: если территориальные и  негосударственные институты помощи в XIX веке развивались параллельно, то к 1990 г. государственные учреждения появляются лишь на территориях, где  уже сложились определенные традиции в той или иной сфере поддержки (особенно это касается крупных промышленных городов, в областных же городах  такая тенденция выражена слабо). Отличие от прошлого времени заключается в том, что в 90-х гг. ХХ столетия любой вид помощи оказывается в рамках институциональной деятельности независимо от типа учреждения, государственного или негосударственного, и эта деятельность признается законом. Довольно сложна и запутана система управления социальной помощью. Исследования А. Ляшенко показали, что попытки создания государственных структур социальной помощи семье сначала в структуре исполнительной власти, а затем при Президенте РФ привели к тому, что в ряде регионов были сохранены Комитеты по делам семьи и детства (Карелия, Калужская, Самарская область), в других – утверждены советники глав администрации и действуют координационные советы (Псковская, Астраханская, Тюменская область), в третьих – данные подразделения введены в управления социальной защиты населения Министерства.

Невозможность создания единой системы территориальных служб  связана не только с организационным, но и с культурными, этническими и социально-экономическими факторами.

Ведомства стремятся на территориях  «внедрить» свои «идеальные» модели поддержки определенных групп нуждающихся, что, в свою очередь, создает определенное структурное своеобразие соответствующих  институтов. Пересечение организационных  структур на местах можно наблюдать  и в сфере защиты и поддержки  семьи, детства и молодежи. Данные группы курируют как департаменты Министерства социальной защиты, Министерства здравоохранения, так и Министерства народного  образования (ныне Министерство общего и профессионального образования  РФ), Министерства молодежной политики. Условно все территориальные  учреждения помощи и поддержки можно  классифицировать на основе форм собственности  по ведомственному подчинению, а также  характеру деятельности (добровольная – регламентированная): государственные, ведомственные, муниципальные, общественно-благотворительные.