Совершенствование рыночных механизмов осуществления государственных закупок в России

В настоящее время Министерство связи при участии Министерства торговли, Российского агентства  по системам управления (РАСУ) и Федерального агентства правительственной связи (ФАПСИ) разрабатывает федеральную  целевую программу развития электронной  торговли в России на 2001—2006 гг. Основной целью программы является формирование условий, необходимых и достаточных  для внедрения на товарные рынки  России электронной торговли. Планируется  решить следующие задачи [30]:

>  сформулировать общие принципы последовательного становления и развития национальной системы электронной торговли в России, которые бы обеспечили ее интеграцию в международную систему электронной торговли;

>  сформировать правовую базу для национальной системы электронной торговли в России с учетом международного законодательства и тенденций его развития, способствующую росту доверия участников торговых отношений и обеспечивающую защиту их законных прав и интересов;

>  провести научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в интересах организаций, осуществляющих функции госзаказчиков;

>  сформировать инфраструктуру информационной поддержки рынка в России.

При создании предполагаемых систем осуществления закупок для  госнужд посредством электронной  торговли, необходимо обеспечить: безопасность обмена данными, в том числе за счет использования собственных  защищенных каналов связи;

2.       поддержание стандартов и следование признанным международ 
ным сообществом процедурам торговой сделки;

3.  исключение "ухода" от налогов;

4.  обеспечение возможности сбора информации о сделках для поддержания должного уровня транспарентности рынка госзакупок;

5.  создание систем, обеспечивающих эффективность проведения сделок;

6.  подготовку квалифицированных кадров в этой сфере.

Так как в электронной  торговле заинтересованы различные  сферы бизнеса, необходима координация  деятельности многих регулирующих органов  и органов власти: от налоговых  структур до органов управления почтовой связью и телекоммуникациями. Деятельность государственных и административных органов будет иметь решающее значение для развития электронной  торговли р> России и получения  тех преимуществ, которых можно  добиться с ее помощью.

Закупки для госнужд будут  осуществляться большинством стран, в  т.ч. и Россией, исключительно на международном уровне, что с одной  стороны позволит значительно повысить эффективность конкурсных торгов за счет ужесточения конкуренции и  снижения трансакционных издержек, а  с другой стороны, станет серьезной "проверкой на прочность" для  отечественных произво дителей  товаров и услуг.

3.2 Перспективные направления  развития системы конкурсных  закупок для государственных  нужд в России

Принятие Указа № 305, а  затем и Закона ФЗ-97 привело к  широкому внедрению системы конкурсных закупок для госнужд в РФ, в  связи с чем многим государственным  органам управления пришлось пересмотреть свои взгляды на госзаказ как таковой. В Санкт-Петербурге этот процесс  начался еще до принятия Указа: с 1996г. в рамках провозглашенной городом "открытой политики" разрабатывалась  экономическая модель обеспечения  потребностей города, на основе распределения  бюджетных средств путем конкурса, и уже 20 мая 1999 г. был принят закон  № 91-18 "О заказе Санкт-Петербурга".

Современная система городского заказа (далее - СГЗ) Санкт-Петербурга основана на следующих принципах:

1.  подотчетности государственных служащих, распоряжающихся бюджетными средствами, городским налогоплательщикам;

2.  разумного протекционизма по отношению к поставщикам продукции, платящим налоги в бюджет Санкт-Петербурга (ценовая преференция для них составляет 15%);

3.  планирования городских нужд как в денежном, так и в натуральном выражении;

4.  системного подхода к формированию СГЗ, созданию структуры, обладающей способностью к развитию и совершенствованию в рамках единой экономической и управленческой стратегии;

5.   оптимизации и государственного регулирования расходов средств городского бюджета и внебюджетных фондов, направляемых на обеспечение жизнедеятельности города, который позволил бы максимально эффективно использовать средства налогоплательщиков.

Функционирование этих принципов  является взаимосвязанным, что и  позволяет достичь положительных  результатов. Так учет того, что привлечение  к не выполнению заказа городских  налогоплательщиков создает не только дополнительная база налогообложения, но и новые рабочие места, обеспеченные заработной платой, отчисления из которой  опять-таки поступают в бюджет, способствует сокращению расходов бюджета на выплату  социальных пособий по безработице, снижению социальной напряженности, а  следовательно и реальную возможность  оборота сверхплановых поступлений  в бюджет. В сочетании с четким планированием госнужд это позволяет  предприятиям осуществлять полноценную  промышленную политику, а также содействует  привлечению инвестиций, т.к. у предприятий  есть план сбыта производимой продукции  в виде заранее спланированных поставок для нужд города, подтвержденных бюджетными средствами.

Механизм СГЗ Санкт-Петербурга вкратце можно описать следующим  образом. Все заказчики, являющиеся прямыми получателями бюджетных  средств составляют сводную потребность  в товарах, работах и услугах  путем сбора информации по каждому  подведомственному или подчиненному им потребителю. Затем разрабатывают  по установленной форме с поквартальной  разбивкой планы закупок, которые  представляются в Комитет экономики  и промышленной политики Санкт-Петербурга, где на их основе составляет сводный  городской заказ, обеспеченный средствами бюджета. Комитет проводит экономический  анализ, в результате которого выделяет группы однородной продукции и назначает  головных заказчиков, ответственных  за организацию конкурсов по этим группам. В процессе осуществления  закупок Комитет выполняет обязанности  по координации и методологическому  руководству, ведению Реестра государственных  контрактов Санкт-Петербурга, сбору  информации о предложениях поставщиков, установлению и развитию региональных связей. По итогам конкурсов Комитет  анализирует выполнение расходной  части бюджета и определяет экономическую  эффективность деятельности госзаказчиков  Санкт-Петербурга.

Важным участником процесса госзакупок в городе является некоммерческое партнерство "Коллегия поставщиков  Санкт-Петербурга", объединившее предприятия, активно участвующие в поставках  для городского заказа, и осуществляющее контроль за конкурсами, проводимыми  администрацией. Последний проводится на основе данных Реестра городских  контрактов (специального программного продукта, куда заносятся сведения о всех заключенных договорах, в  том числе и те, что называются публичными договорами (закупки в  магазинах), и конечно же основывается как на нормах, установленных федеральным  законе о госзакупках, так и законом "О заказе Санкт-Петербурга".

Кроме того, создан "Союз организаторов торгов", состоящий  из квалифицированных в области  осуществления конкурсных торгов консалтинговых фирм, занимающийся проведением конкурсов. Отдельным документом, изданным Комитетом  экономики и промышленной политики, определена методология работы таких  фирм и единая для всех методика расчета стоимости услуг. Примечательно, что на практике СГЗ удалось достичь  доверия госзаказчиков консалтинговым фирмам, и они охотно привлекают их для наиболее правильного исполнения некоторых обязанностей процессуального  характера.

Большое внимание в Санкт - Петербурге уделяется проблемам: подготовки квалифицированных специалистов и  информационного обеспечения городских  закупок. Подготовка кадров, в частности, осуществляется в Санкт-Петербургском  филиале Высшей школы экономики. В части информационного обеспечения  по инициативе Комитета выпускается  специальный бюллетень -"Городской  заказ Санкт-Петербурга", который  обеспечивает двойной "контроль прозрачности", т.к. сведения о всех закупках появляются и в доступных компьютерных базах  данных, и в печатном издании. Особенно внимательно комитет следит за публикациями результатов произведенных закупок, что в сочетании с деятельностью  Коллегии поставщиков практически  исключает келейность при организации  закупок.

По итогам 1999г. в результате работы СГЗ в Санкт - Петербурге удалось  достичь снижения цены закупок как  по отношению к планируемым, так  и к ранее произведенным, а  также сформировать номенклатуру городского заказа с учетом большинства заказчиков на 2000 г. в объеме около 17 млрд. руб.

Прогрессивным элементом  данной СГЗ является перевод процедуры  формирования городского заказа на современную  электронную базу, что обеспечило взаимодействие производителей продукции  и заказчиков с помощью связанного между собой единообразного программного обеспечения СГЗ. Постановлением правительства  Санкт-Петербурга от 22.10.98 г. № 31 и распоряжением  губернатора от 18.11.98 г. № 85-п в  Санкт-Петербурге введена в действие первая очередь автоматизированной системы планирования и управления муниципальными закупками, состоящая  из правового, информационного и  программно - технического блоков [122]. Разработанное на базе современных  информационных технологий программное  обеспечение позволяет выполнить  весь комплекс работ по государственному регулированию процесса расходования средств бюджета и обеспечивает "прозрачность" принимаемых финансовых и хозяйственных решений.

Таким образом, на сегодняшний  день работающая в Санкт-Петербурге система формирования и исполнения городского заказа явно выделяется из имеющихся в России. Наиболее важными  особенностями ее являются: системный  подход, продуманность всех звеньев  распределения бюджетных средств (от создания нормативной базы до обучения специалистов), налаженное информационное обеспечение, а также осуществление  строгого контроля.

По моему мнению, важным этапом в развитии конкурсных торгов на закупку продукции для государственных  нужд в России в ближайшем времени  станет широкое применение на региональном уровне систем государственного заказа, основанных на использовании конкурсных торгов. Для обеспечения этого  процесса целесообразно будет осуществить  применение опыта успешно функционирующих  СГЗ (на данный момент такой является лишь описанная выше СГЗ Санкт - Петербурга), что позволит повысить эффективность  расходования бюджетных средств, а  также сэкономит время и деньги на создание собственных СГЗ. В более  отдаленной перспективе внедрение  на региональном уровне СГЗ, современного программного обеспечения и возможностей Интернет позволит:

>  решить проблемы, связанные с территориальной удаленностью и неразвитым информационным обеспечением регионов России;

>  обеспечить реальную "прозрачность" процесса закупок;

>  осуществить мониторинг региональных закупок;

>  контролировать соблюдение всех процедур процесса закупок;

>    восстановить разорванные сейчас "горизонтальные связи".

Но это во многом будет  зависеть от темпов обеспечения регионов России современными средствами телекоммуникаций, подготовки квалифицированных кадров в этой области, а также наличия  всесторонней поддержки государства.

По мере накопления в России опыта организации и проведения конкурсных закупок продукции для  госнужд каждый организатор конкурсов  рано или поздно сталкивается с необходимостью применения современных информационных технологий на всех этапах проведения торгов. Основные функции госзаказчиков  в процессе подготовки и проведения конкурсов условно можно разделить  на макрофункции (связанные с подготовкой  плана закупок, т.е. приоритетного  перечня намеченных к проведению конкурсов, а также с контролем  исполнения заключенных контрактов) и микрофункции (связанные с проведением  конкретного конкурса).

Основными макрофункциями организаторов  конкурсов являются [3]: 1. сбор и формализация информации о потребностях подведомственных организатору получателей (потребителей) в закупаемой продукции;

2.  сбор и формализация информации о необходимой продукции и ее производителях (поставщиках);

3.  консолидация заказа с целью экономии бюджетных средств (за счет получения больших оптовых ценовых скидок);

4.  установление очередности и сроков проведения конкурсов по различным видам закупаемой продукции;

5.  сбор и формализация информации о заключенных контрактах и о ходе их исполнения.

По мере роста объемов  обрабатываемой информации с целью  повышения эффективности торгов необходимо применение сначала простейшего  специального программного обеспечения  для ведения реестров получателей (потребителей), производителей (поставщиков), продукции, заключенных контрактов. Затем организаторам целесообразно  приобрести универсальную программу  управления проектами для осуществления  всех вышеуказанных операций, взаимосвязанных  закупок, а также поиска и обмена информацией через браузеры, почтовые программы, программы терминальной связи, HTML-редакторы.

Наиболее трудоемкой микрофункцией  организаторов конкурсов является подготовка конкурсных документов [3, 142]. При составлении приглашения  к участию в торгах, получении  заявок, рассылке конкурсной документации, предквалификации и квалификации участников, отборе победителей и присуждении  выигравшему торги в данный момент используются традиционные методы почтовой, специальной и факсной рассылки и переписки. Однако в буду-щем, благодаря  широкому распространению компьютерных технологий и свободного доступа  к Интернет, наиболее эффективным  станет широкое применение электронной  почты для проведения всех вышеуказанных  действий.

Торги, проходящие в различных  организациях, отличаются не только по предметам, но и по составу и количеству участников, количеству закупаемой номенклатуры товаров, заказов на работы или услуги. Соответственно различна и программная  реализация процесса торгов.

Большинство конкурсных комиссий при простых закупках вполне могут  обойтись возможностями пакета Microsoft Office. Несложные вычислительные алгоритмы  прекрасно реализуются программным  обеспечением Excel 97. Выходные документы  достаточно информативны, открытый доступ к данным позволяет использовать результаты торгов и в дальнейшем. Но для торгов, характеризующихся  большим объемом обрабатываемой информации, требуются специализированные системы управления базами данных. При их разработке главными параметрами  становятся высокая скорость работы программы, а также удобное представление  информации о результатах торгов.

Как было отмечено в предыдущих главах, в процессе осуществления  закупок очень важно соблюдение конфиденциальности информации, и поэтому  при разработке информационных систем обеспечения конкурсных торгов должны предусматриваться системы защиты и кодирования передаваемой информации. В связи с массовым развитием  систем доступа к Интернет предпочтительно  для торгов по крупным заказам  открывать сайт или подсайт для  конкретных торгов и размещать там  всю общедоступную информацию. С  развитием инфраструктуры конкурсных торгов и появлением все большего количества консалтинговых, информационных фирм и фирм проводящих торги, они  будут создавать свои информационные системы поддержки торгов, которые  должны включать в себя ряд подсистем: