Правовое регулирование предпринимательской деятельности - сфера взаимодействия частноправовых  и  публично-правовых средств

§  3 . Правовое регулирование предпринимательской деятельности - 
сфера взаимодействия частноправовых  и  публично-правовых средств 

Для предпринимательского права основной вопрос принципиального характера  заключается в том, существуют ли какие-либо  особенности , определяющие специфику предпринимательского права, правового регулирования предпринимательской деятельности с точки зрения деления права на частное и публичное.

Ответ на поставленный вопрос в значительной степени определяется общим подходом к соотношению  частного   и   публичного  права.

С точки зрения Е.А. Суханова, "частное  и публичное право во всех развитых правопорядках  продолжают  существовать как две  самостоятельные ,  независимые  (выделено нами . - Е.Г., П.Л.) ветви правового регулирования, как два различных типа правового воздействия на общественные отношения"*(60). Далее автор утверждает, что "частное  право  по самой своей природе является единственно приемлемой формой нормального  имущественного , в том числе предпринимательского, оборота"*(61). 

С .С. Алексеев также подчеркивает, что "повышенное внимание все же должно  быть  уделено частному праву, ибо оно (наряду  и  в сочетании с правами человека) выражает основные процессы, связанные со становлением системы субъективных прав, открывающих гарантированный простор для собственной активной деятельности людей, их творчества, инициативы, дерзаний, предприимчивого дела"*(62).

Приведенные точки  зрения   свидетельствуют   о   том ,  что   их  авторы, по существу, отдают приоритет частному  праву ,  в  том числе и при регулировании предпринимательской деятельности.

Существует на этот счет и  иная   позиция . Так, Ю.А.  Тихомиров   пишет , что "в целом  можно   отметить  бесспорное усиление роли  публичного   права  в его новом виде в современных общественных процессах"*(63).

Ю.А. Тихомиров причисляет экономическое  законодательство к тем его отраслям, которые можно отнести к публичному праву*(64).

Представляется, что специфика  предпринимательского права, правового  регулирования   предпринимательской  деятельности, а также  предпринимательского  законодательства   находит  выражение в сочетании,  взаимодействии   частноправовых   и  публично-правовых интересов, частноправовых и публично-правовых средств, частноправовых и публично-правовых отношений. В этом  и   заключаются  особенности предпринимательского права, правового регулирования предпринимательской деятельности с точки зрения деления права  на  частное и публичное.

Интересные соображения в этом плане применительно к хозяйственному праву высказаны  В . К . Мамутовым: "Для содержания норм хозяйственного права характерно сочетание элементов публично-правового  и   частноправового  характера. Такое различение  норм  носит  эвристический , научно-классификационный характер, что не является отражением отраслевой структуры  системы  права и законодательства. Публично-правовые и частноправовые начала используются в различных отраслях права и законодательства.  При  этом дискуссионно само понятие частного права в применении к экономическим реалиям, ибо право, обеспечивая сочетание публичных и частных интересов, само выступает во многих случаях в роли публичного инструмента"*(65).

Данный вывод  подтверждается   содержанием  нормативных актов, регулирующих  отношения  в различных  сферах  предпринимательской деятельности.

В  качестве  примера приведем  регулирование  отношений, связанных с эмиссией ценных бумаг. Закон о рынке ценных бумаг определяет эмиссию как последовательность действий эмитента по размещению эмиссионных ценных бумаг, которая включает: принятие решения о размещении эмиссионных ценных бумаг; утверждение решения о выпуске (дополнительном выпуске) эмиссионных ценных бумаг; государственную регистрацию выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг; размещение эмиссионных ценных бумаг; государственную регистрацию отчета об итогах выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг (ст.2, 19 Закона). При необходимости регистрации проспекта ценных   бумаг  процедура дополняется несколькими этапами.

Из всех перечисленных действий, связанных с эмиссией ценных бумаг, лишь при размещении используется частноправовое средство регулирования - договор. Во всех остальных случаях   применяются   публично-правовые   средства   регулирования   предпринимательских   отношений :  принятие  решения, регистрация, раскрытие информации.

В соответствии со ст.5 Федерального закона от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг"*(66) запрещаются публичное размещение, реклама и предложение в любой иной форме неограниченному кругу лиц ценных бумаг, выпуск которых не прошел государственную регистрацию, ценных бумаг, публичное размещение которых запрещено или не предусмотрено федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также документов,  удостоверяющих денежные и иные обязательства, но при этом не являющихся ценными бумагами в соответствии с законодательством РФ.

Совершение владельцем любых сделок с принадлежащими ему ценными  бумагами до их полной оплаты и регистрации  отчета об итогах их выпуска запрещается. Таким образом, использование договора как основного частноправового  средства регулирования отношений  в приведенном выше случае в полной мере зависит от использования публично-правовых средств, тесно взаимосвязано с  публично-правовыми средствами и  без них применяться не может.

Договор, бесспорно, является  одним   из   основных   правовых  средств частного права. Он широко применяется в предпринимательской деятельности, при  этом ,  однако , публично-правовое  воздействие  на договорные отношения при осуществлении предпринимательской деятельности видно достаточно ясно. Так, многие соглашения при осуществлении предпринимательской деятельности строятся в соответствии с Типовыми договорами, утверждаемыми государственными органами. Например, постановлением Федеральной комиссии по ценным  бумагам   и   фондовому   рынку   при  Правительстве РФ от 23 октября 1995 г. N 17 утвержден Типовой договор на проведение аудиторских проверок учета и отчетности, связанных с доверительным управлением имуществом паевого инвестиционного фонда (действует в ред. от 7 октября 1997 г. N 31)*(67); постановлением Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ от 30 октября 1995 г. N 20 - Типовой договор об оказании депозитарных услуг управляющей компании паевых инвестиционных фондов *( 68 );  постановлением  Правительства РФ от 21 мая 1996 г. N 625 - Примерный договор на представление интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплены в федеральной собственности (действует в ред. от 24 июля 1998 г. N 636)*(69) и т.д.

Приведенные примеры показывают, что  само частноправовое средство в некоторых  случаях приобретает публично-правовой характер, будучи  санкционированным  государством   в   лице  его органов.

Предпринимательский оборот, по существу представляющий собой  совокупность  гражданско-правовых сделок  в   сфере  предпринимательской деятельности, не может в большинстве случаев осуществляться без использования публично-правовых средств и форм. Так, в соответствии со ст.46 Закона об ООО крупная  сделка  может быть заключена и является действительной лишь в случае принятия общим собранием участников решения о ее совершении, за исключением случаев, предусмотренных законом. Решение общего собрания участников общества с ограниченной ответственностью никак нельзя отнести к частноправовым средствам  регулирования  отношений  в  сфере предпринимательской деятельности, поскольку предполагает совершение управленческого действия. Учитывая, что заключение крупных сделок достаточно  частое   явление   в   хозяйственной  жизни, следует признать, что и  в   этой   сфере   предпринимательской  деятельности непосредственно и  тесно  соприкасаются и взаимодействуют публично-правовые и частноправовые средства регулирования, публично-правовые и частноправовые отношения.

Следует также отметить  то   обстоятельство , что государство в лице его органов оказывает воздействие  не  только  в   целом  на договор в той или иной  сфере предпринимательской деятельности, но  и   на   отдельные   его   условия , в частности на условие о цене договора. Так, Госкомитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу своими документами устанавливает цены на проектные  и  изыскательские работы для строительства на соответствующий период времени*(70); Федеральная энергетическая комиссия РФ (ФЭК РФ) утверждает оптовые цены на газ, реализуемый потребителям Российской Федерации*(71); в соответствии с утвержденным Правительством РФ от 29 марта 1999 г. N 347 Порядком устанавливается обязательное согласование и регистрация цен на лекарственные  средства , включаемые в соответствующий перечень, а также определяется порядок установления оптовых и розничных надбавок  к   ценам  на лекарственные средства, включаемые в перечень*(72).

Таким образом,  публично-правовые   средства   регулирования   предпринимательской   деятельности   прямо  оказывают соответствующее влияние на содержание частноправовых средств. Без учета  этого   обстоятельства   применение  частноправовых средств будет неполным,  а  возможно, и ошибочным.

В  свою   очередь  частноправовые  средства   непосредственно   используются   в  публично-правовых отношениях при осуществлении  предпринимательской  деятельности. Так,  в   соответствии   с   п .3 ст.65  НК   РФ   по   заявлению   заинтересованного  лица ему может быть предоставлен налоговый кредит, который оформляется договором установленной формы между соответствующим уполномоченным органом и налогоплательщиком.

По существу, можно утверждать, что многие частноправовые средства трансформируются  в  частнопубличные правовые средства и  широко  используются при регулировании предпринимательской деятельности. Отнесение таких правовых средств, как,  например , договор, исключительно к инструментам частного права не отвечает реалиям современного регулирования отношений в сфере  предпринимательства . Сделанный вывод  никак   не   исключает   возможности  использования  тех  или иных правовых средств в частных, в том числе гражданских отношениях, не принижает значения таких правовых средств, а  лишь   расширяет   взгляд  на существо данных понятий.

Говоря о  правовом   оформлении   и   защите   в   одном  случае конкретного (частного), а в другом -  публичного  (общественного) интереса, Е. Суханов, А. Маковский отмечают: "Отрицать значение обеих этих групп интересов так же бессмысленно, как и их взаимодействие и переплетение в конкретных ситуациях (выделено нами. - Е.Г., П.Л.). Поэтому границы указанных  областей  исторически достаточно подвижны, изменчивы, что,  в   частности , связано с необходимостью достигать согласованности и взаимодействия частного и публичного права в регулировании конкретных общественных отношений"*(73). И этим все сказано.

Нормальное функционирование  предпринимательской   деятельности   невозможно   без   четкого   регулирования  корпоративных отношений  и   отношений  собственности в рамках осуществления предпринимательской деятельности хозяйственными обществами и товариществами. Реализация частноправовых отношений собственности и соответствующих имущественных прав невозможна в ряде случаев без использования публично-правового инструментария. Наиболее ярко это видно на примере  реализации  прав государства как собственника. Положение о порядке назначения и деятельности представителей Российской Федерации в органах управления  и  ревизионных комиссия открытых  акционерных  обществ ,  созданных   в  процессе приватизации, акции которых находятся в федеральной собственности, а также в отношении которых принято решение об использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении ими ("золотой акции"), утвержденное постановлением Правительства РФ от 7 марта 2000 г. N 195*(74), решает весь комплекс вопросов, связанных с реализацией государством своего права собственности, в том числе путем назначения соответствующих представителей, направления предложений по повестке дня общего собрания акционеров и т.д.

Особенно четко видно взаимодействие публично-правовых и  частноправовых  средств регулирования предпринимательской деятельности при осуществлении поставок продукции для   федеральных   государственных   нужд . Даже договор приобретает особое название - государственный контракт. Сторонами данного договора являются государственный заказчик и  соответствующие   организации , при этом государственные заказчики утверждаются  Правительством  РФ. Основа заключения государственных контрактов - федеральные целевые программы. Финансирование  поставок   продукции  для федеральных государственных  нужд , в том числе федерального оборонного заказа, осуществляется в соответствии с бюджетным  законодательством РФ*(75).

Следует отметить, что правовое регулирование  предпринимательской деятельности с использованием как частноправовых,  так   и  публично-правовых средств осуществляется нормативными актами, носящими комплексный характер, включающими  нормы   как  частного, так и публичного права, что подтверждается вышеприведенными примерами.

Все законодательство о банкротстве  пронизано нормами как публично-правовыми, так и частноправовыми. Данное положение  подтверждается анализом  законодательства   о несостоятельности (банкротстве), в котором содержится значительное число норм процессуальных, т.е. публично-правовых.