Современные проблемы функционирования местного самоуправления в Крыму

2.2. Проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов местного управления в Крыму

Одним из основных факторов, сдерживающих развитие местного самоуправления в Украине и в Крыму в частности, является проблема взаимоотношений органов местного самоуправления с органами местного управления. В  Украине ещё не создана правовая база, необходимая для достижения разграничения полномочий между центральными и местными органами государственной исполнительной власти с одной стороны, и органами местного самоуправления, с другой, по вопросам управления социально-экономическим развитием стрыны. Слабой является финансово-экономическая база автономии.

Основных факторов, обуславливающих существование проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами местного управления, на наш взгляд, две.

Прежде всего, следует отметить, что данная проблема паразитирует не только на уровне автономии, но и оказывает пагубное воздействие на общегосударственную систему самоуправления. Существование рассматриваемой проблемы обусловлено, прежде всего, в силу несовершенства действующего законодательства. Дело в том, что компетенция органов местного самоуправления и местного управления определяется различными законами. Для первых это, прежде всего Закон «О местном самоуправлении в Украине», для вторых Закон «О местных государственных администрациях». Однако, рассмотрим правовой статус субъектов конфликтных ситуаций. Поскольку о правовом статусе органов местного самоуправления мы уже имеем представление, перейдём к определению правового статуса органов местного управления.   «Местные государственные администрации являются местными органами исполнительной власти и входят в систему органов исполнительной власти» [13, с.1]. В своей деятельности они руководствуются принципами ответственности перед человеком и государством, верховенства права, законности, приоритетности прав человека, гласности, соединения государственных и местных интересов (ст.3).

Возглавляют местные  госадминистрации председатели, назначаемые  на должность Президентом Украины  по представлению Кабинета Министров  на срок полномочий Президента. Состав местной администрации формируется её председателем.

В своей деятельности местные  госадминистрации подотчётны Президенту Украины, а также подотчётны, подконтрольны  и под ответственны Кабинету Министров  Украины.        

 «Местные госадминистрации это агенты государства на местах. Система этих органов носит иерархический характер. Их функции это, прежде всего, основные направления деятельности субъектов государственной исполнительной власти на местах. Именно через государственную природу направлений деятельности раскрывается содержание их функций. По форме эти функции являются видами управленческой деятельности, реализуемой в пределах государственного управления и направленной на выполнение предоставленных государством, а также делегированных соответствующими советами полномочий» [14, с.20].

Таким образом, в данном случае, применительно к местным госадминистрациям, речь идёт о деконцетрации государственной власти, т.е. передаче полномочий органам государственной власти на места. Таким образом, они неизбежно вступают во взаимоотношения с соответствующими органами местного самоуправления. К сожалению, на сегодня в ходе таких взаимоотношений нередко возникают проблемы, доводящие, порой, взаимодействие до конфликта.  Так, в силу несовершенства действующего законодательства, компетенция органов местного самоуправления и местных госадминистраций, установленная разными законами, по некоторым отраслям очень тесно соприкасается и даже, можно сказать, совпадает. В качестве примера можно назвать полномочия в области социально-экономического развития территории (ст.27 Закона «О местном самоуправлении в Украине» и ст.17 Закона «О местных госадминистрациях») или полномочия в области международных и внешнеэкономических отношений (ст. 35 и ст.26 соответствующих законов).         

Существующее положение  выгодно, на наш взгляд, местным госадминистрациям. Они лучше, чем органы местного самоуправления, материально-технически и финансово обеспечены, что производится за счёт средств государственного бюджета, объектов государственной собственности.

Во многом из-за этого государство имеет возможность косвенного вмешательства в дела местного самоуправления, что является недопустимым для демократического государства.

Следующим фактором, обуславливающим существование  проблемы взаимоотношений органов  местного самоуправления с органами местного управления, можно считать так называемый субъективистский фактор. Дело в том, что немало граждан в нашем обществе склонно видеть в децентрализации государственной власти и, соответственно, в усилении и укреплении роли автономии Крыма в дальнейшем государственном строительстве Украины, скорее угрозу государственной безопасности и территориальной целостности, чем залог повышения эффективности процесса демократизации Украины.        

 Такой подход является абсолютно неконструктивным и глубоко некорректным так как местное самоуправление не является источником сепаратизма в государстве. Это истина, признанная всем миром.

 Однако проблемы  все-таки существуют и с ними  необходимо бороться ради обеспечения  условий для эффективного функционирования  местного самоуправления в Крыму. Их решение лежит в законодательной плоскости: четкой регламентации функций и полномочий органов местного самоуправления и органов местной государственной администрации.

Однако, рассмотрим, что же предлагают региональные лидеры в проекте Концепции регионального развития?        

  Проект Концепции государственной региональной политики Украины был презентован на заседании национального «круглого стола» 28 февраля 2008 года. В данном проекте «...отражена позиция представителей регионального и  местного уровней власти в возможных путях решения...сложных политических и социально-экономических проблем. Особое внимание в Концепции уделено вопросам формирования организационных, правовых, экономических и финансовых механизмов, которые содействовали бы повышению эффективности функционирования системы территориальной организации власти "[15, с. 4].         

 Структура проекта Концепции государственной региональной политики Украины включает 6 разделов и одно дополнение, в котором даётся ориентировочное распределение основных полномочий между разными территориальными уровнями местного самоуправления.

В указанном  проекте перечислены понятия, субъекты, цель и основные задачи государственной  региональной политики; подходы к  реформированию административно-территориального устройства; модель территориальной организации власти на всех уровнях; материальная и финансовая основа местного  самоуправления; механизмы, средства и этапы реализации Концепции.

Применительно к проблеме, рассматриваемой в  данном подразделе, нас больше интересует модель организации власти и самоуправления на региональном, среднем и первичном территориальных уровнях, а также функции и полномочия уровней и органов власти. Таким образом, рассмотрим эту модель.

На региональном уровне (область, АР Крым, город-регион) предлагается «... изменить систему и статус местных госадминистраций они выводятся из системы органов исполнительной власти, подчиняются непосредственно Президенту Украины и выполняют функции административного контроля за деятельностью местных органов исполнительной власти, ... общего надзора за законностью деятельности предприятий, учреждений и организаций. Председатель госадминистрации (префект региона) назначается Президентом Украины... Кроме административного контроля, префект в случае наступления чрезвычайных ситуаций осуществляет координацию деятельности органов государстве вещественными доказательствами являются предме ты, которые своими свойствами свидетельствуют об об стоятельствах, имеющих значение для дела (ст. 52 ГПК). Этим они отлича ются от письменных доказательств, которые интересуют суд сво им содержанием. Поэтому один и тот же предмет материального мира может быть вещественным либо письменным доказательством. иной власти и органов местного самоуправления» [15, с. 5].          

Также предлагается «...существенно  расширить полномочия облсовета, отнести  его к компетенции все вопросы  регионального управления, значительную часть которых сегодня решают местные госадминистрации» [15, с. 5].

На среднем уровне (район, городской орган, район в городе) проектом Концепции предлагается ликвидировать районные и госадминистрации, передав их функции соответствующим органам местного самоуправления и, частично, государственным администрациям, функционирующим на региональном уровне. При этом возможно создание районных и окружных департаментов госадминистрации (субпрефектур), осуществляемых административный надзор за деятельностью органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций на территории района, городского округа, района в округе.

Итак, в данном разделе мы определили роль органов и должностных лиц общинного самоуправления (местных советов и местных голов) в системе местного самоуправления в Крыму, определив, в частности, их правовой статус: основные задачи, права, обязанности и т.д. Конечно, есть и другие элементы системы местного самоуправления Крыма: например, областные райсоветы, органы самоорганизации населения, которые нуждаются в отдельном рассмотрении. Однако, не будем останавливаться на них достаточно подробно по причине ограниченного объёма данной курсовой работы. Да и цели, стоящие перед нами, состоят совсем в другом. 

Безусловно, на этапе становления и развития местного  самоуправления в Крыму существует много проблем. Мы также не будем останавливаться на достаточно подробном рассмотрении всех из них. Мы остановимся на двух основных, имеющих фундаментальное значение. Одна из них проблема взаимоотношений органов местного самоуправления с органами местного управления была нами только рассмотрена; другой же проблеме, проблеме материально-технического и финансового обеспечения местного самоуправления посвящён весь следующий раздел.

РАЗДЕЛ 3

ПРОБЛЕМЫ МАТЕРИАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКОГО И ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КРЫМУ

Реальность местного самоуправления определяется в первую очередь материальными и финансовыми ресурсами, которыми распоряжается территориальная громада  и которые в совокупности составляют материальную и финансовую основу местного  самоуправления.    Конституция Украины (ст.142) к материальной и финансовой основе местного самоуправления относит движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, иные средства, землю, природные ресурсы, находящиеся в собственности территориальных громад сёл, посёлков, городов, районов в городах, а также объекты их общей собственности, находящиеся в управлении районных и областных советов.        

 Закон «О местном  самоуправлении в Украине», детализируя это положение, относит к материальной и финансовой базе местного  самоуправления также внебюджетные целевые (в том числе валютные) средства, находящиеся на специальных счетах в учреждениях банков (ст.68 Закона), а также возможность органов местного самоуправления в соответствии с законодательством учреждать коммунальные банки и другие финансово-кредитные учреждения, выступать гарантами кредитов предприятиям, учреждениям, организациям, находящимся в коммунальной собственности территориальных громад, размещать принадлежащие им средства в банках других субъектов права собственности, получать проценты от их доходов, согласно закону, с зачислением их в доходную часть соответствующих местных бюджетов (ст.70 ч.2).

Вместе с  тем, территориальные громады сёл, посёлков и городов могут объединять на договорных началах объекты коммунальной собственности, а также средства бюджетов для выполнения совместных проектов или для совместного финансирования коммунальных предприятий, организаций и учреждений, создавать для этого соответствующие органы и службы.        

 В дополнение ко  всему изложенному также следует отметить положение Конституции Украины о том, что государство участвует в формировании доходов бюджетов местного  самоуправления, финансово поддерживает местное самоуправление, а расходы органов местного самоуправления, возникшие вследствие решений органов государственной власти, компенсируется государством (ст.142 ч.3).        

 Как видим,  согласно действующему законодательству, материально-техническая и финансовая база местногосамоуправления в Украине является разветвлённой и, вроде бы, самодостаточной.

Однако, тем не менее, почему же тогда в нашем государстве практически не соблюдается основополагающий принцип финансовой автономии территориальных громад? Почему за почти 20 лет самостоятельности Украины местное самоуправление, вопреки всем ожиданиям, так и не стало экономически независимым от центра? Налицо существование множества проблем в этой сфере.

Как свидетельствует мировая практика: «…основными доходами территориальных общин обычно являются доходы, полученные в результате управления объектами коммунальной собственности, местные налоги и сборы, а также разные формы государственной финансовой поддержки» [16, с,468].

Поэтому в данном разделе мы детально рассмотрим такие важные источники материального и финансового обеспечения местного самоуправления, как коммунальная собственность, местные налоги и сборы, а также рассмотрим проблемы, связанные с формированием местных бюджетов. 

1. Управление объектами коммунальной собственности

Центральное место  в структуре материальной и финансовой основы местного самоуправления занимает коммунальная собственность. Действующая  Конституция определяет коммунальную собственность как самостоятельную форму собственности, субъектами которой являются территориальные громады. От имени и в интересах территориальных громад правомочия по владению, пользованию и распоряжению объектами права коммунальной собственности могут осуществлять соответствующие органы местного самоуправления.

В состав коммунальной собственности входит: движимое и  недвижимое имущество, доходы местных  бюджетов, иные средства, земля, природные  ресурсы, предприятия, учреждения и  организации, в том числе банки, страховые общества, а также пенсионные фонды, жилой фонд, нежилые помещения,  местные энергосистемы, общественный транспорт, системы связи и информации, учреждения культуры, образования, спорта, здравоохранения, науки, социального обслуживания. Конкретный перечень объектов права коммунальной собственности территориальной громады определяет местный совет. Это может быть любое имущество:  как принадлежащее громаде на праве собственности, так и переданное в коммунальную собственность из государственной.