Президентская республика: сравнительный анализ российского и зарубежного опыта

     Летом 1996 года состоялись новые выборы президента Российской Федерации. Большинство голосов избирателей получил Б.Н.Ельцин. Кандидатуру Б.Н.Ельцина поддержали 53,5 % избирателей. 9 августа 1996 года состоялась процедура вступления Б.Н.Ельцина в должность президента Российской Федерации.

     Президентская форма правления приобрела широкую популярность благодаря созданию сильной исполнительной власти идейственности законодательной и судебной ветвей власти. Президентская республика гарантирует сочетание баланса, противовесов, взаимной ответственности всех органов власти, что гарантирует гармоничное развитие власти без злоупотреблений со стороны исполнительной части.⁷

     Однако президентская форма правления предполагает и свои недостатки: политика государства сильно зависима от субъективных характеристик того человека, которого народ избирает президентом.

    Некоторые исследователи высказывают мнение, что в настоящее время происходит постепенное стирание границ между президентскими и парламентскими республиками и увеличивается число смешанных республик с созданием парламентского большинства. Высказываются также мысли о том, что смешанная форма правления способна стать наиболее оптимальной для современного мира.

2.2. Федеральные  и региональные  аспекты

  Конституция РФ 1993 года закрепляла президентскую форму правления в России с широкими полномочиями Президента как главы государства и главы правительства. Однако, фактически в РФ имеют место и черты, присущие смешанной форме правления: единоличное формирование правительства законодательно не закреплено ни за президентом, ни за парламентом.

   Согласно Конституции РФ Президент РФ формирует и распускает Правительство, предлагает кандидатуру председателя Правительства, утверждаемую государственной Думой РФ. Отставка или роспуск Правительства могут быть инициированы как Президентом, так и Государственной Думой, но с согласия первого. В случае если Государственная Дума трижды откажется утвердить кандидатуру председателя Правительства РФ, Президент согласно Конституции РФ имеет права распустить и саму Государственную Думу, назначив повторные выборы (после года работы Дума, которая не выразила недоверия Президенту, и если нет чрезвычайного или военного положения). Аналогичные меры Президентом РФ применяются и в случае, когда Государственная Дума не согласна с его решением о недоверии Правительству РФ, при этом глава государства может выбирать между Правительством и законодательном органом, как объектами роспуска.

    Устранение Президента РФ от исполняемой должности возможно, только в том случае, если Государственная Дума выразит ему недоверие в связи с государственной изменой, доказанной Верховным и Конституционным судом и производится Советом Федерации.

    В 2008 году была увеличена подконтрольность правительства парламенту РФ, что отразило стремление политических кругов к смешанной форме правления. В тот период достигло своего пика противопоставление президентства и парламентаризма в России, критика института Президента РФ. В то же время, Президент РФ Д. Медведев 15 ноября 2008 года заявил, что в России невозможна никакая другая форма правления кроме Президентской Республики. С 2009 г. и по настоящее время продолжается становление институционально сильного Президента РФ, который опирается на сильную личную власть и авторитарные начала.

Но следует заметить, что Конституция РФ подразумевает  значительную гибкость при расширении полномочий парламента, поэтому при соответствующей коррекции РФ без труда сможет перейти к смешанной форме правления. Это может быть необходимо, если полномочия Президента РФ будут значительно ущемлять полномочия других органов и создавать дисбаланс.

При этом региональные республики РФ скорее являются парламентскими, так как часто полномочия регионального парламента превышают полномочия высшего должностного лица республики. Это отчасти объясняется построением "вертикали власти" с опасениями усиления региональных лидеров и сепаратизма. ⁸

Глава III. Сравнительный анализ российского и зарубежного опыта

   Базовые апробированные модели президентуры в развитых странах: президентский республиканский режим в США – президентская республика, смешанный республиканский режим – полупрезидентская республика во Франции, парламентарный государственный режим и опыт президентуры в ФРГ, служат источником заимствования и имеют отличительные проявления в других странах, в том числе и России:

- по объему и своеобразию компетенции данного государственно-властного института;

- по механизму формирования и срокам осуществления полномочий президента;

- по формам взаимодействия с институтами государственной и региональной власти, органами местного самоуправления, структурами и инициативами гражданского общества;

- по способам ограничения и ответственности перед обществом, правовому иммунитету главы государства и гарантиям защищенности экс-президента.

  Посредством сравнительного анализа возможно более четкое выявление российского опыта формирования, функционирования института главы государства, особенностей его взаимодействия с основными ветвями государственной власти. ⁹

3.1. Зарубежный опыт создания президентской формы правления 

    Институт президента давно известен мировой государственно-правовой практике. Впервые он был введен в США. Здесь в 1788 г. должность президента была закреплена на конституционном уровне. В начале XIX в. примеру Соединенных Штатов последовали, прежде всего, страны Латинской Америки. Во многих из них учреждается пост президента. В Европе это было сделано впервые в 1848 г. в двух государствах – во Франции и в Швейцарии.

     Наибольшее распространение институт президента получает в XX в. После Первой мировой войны этот пост учреждается в таких европейских странах, как Австрия, Польша, Чехословакия. В 30-40-х годах данный институт распространяется на Ближний Восток и Азию: Сирия, Ливан, Филиппины и др. В дальнейшем это было сделано в Италии, Португалии, Испании, Индии, Южной Корее, Пакистане и др. В государствах Африки данная модель получила наибольшее распространение в конце 50-х - начале 60-х годов прошлого столетия. Можно также отметить, что пост президента существовал в ряде бывших социалистических стран на различных этапах их развития, например во Вьетнаме, Венгрии, Польше, Румынии, Чехословакии.

     Функциональный опыт института Президента в США показателен четко прописанными положениями в Конституции и корреляцией его правовой компетенции с принципом «сдержек и противовесов», сочленением «двуфункциональности» в одном лице (Президент - глава государства и глава исполнительной власти в условиях системы «сильный Президент - сильный Конгресс»). Являет свои особенности и механизм формирования посредством своеобразной выборной партийной системы (по високосным годам «праймериз» и национальные партийные конвенты) с подключением уникального института 538 выборщиков, включаемых в партийные списки от штатов - субъектов Федерации.   Формы правовой ответственности главы государства достаточно весомы для данного института в системе государственного устройства современных США. Характеризуется сбалансированным позитивом и практика взаимодействия Президента США с Конгрессом и системой законодательных органов, Верховным Судом и другими судебными структурами, штатными и местными органами власти в стране.¹⁰

    Опыт президентуры в парламентарной ФРГ представляет доминирование принципа канцлерского правления, тогда как принцип «контрасигнатуры» задает ограничения компетенции Федерального президента и особо в механизме взаимодействия с Правительством. Управленческие принципы «губернативы» и «министериализма» в системе властных отношений соответственно конкретизируют специфику действующей в Германии конституционной модели: «сильный глава исполнительной власти - сильный парламент Бундестаг - слабый Президент». Ряд полномочий президентской власти осуществляется, однако, и «без контрасигнатуры» (роспуск Президентом Бундестага, если Парламентом не избран федеральный канцлер и не сформировано новое правительство, акт назначения Президентом Бундесканцлера, вето на назначение министра Канцлером и др.), что позволяет вычленять политическую весомость президентской власти. В ФРГ Президент уполномочен к исполнению конституционных полномочий выбором Федерального собрания (в отличие от России - это не парламентарная структура, а орган избрания депутатами Бундестага и выборщиками от федеральных земель главы государства), и, не являясь главой исполнительной власти , при исполнении своих полномочий функционирует включенным в систему «бицефальной» исполнительной власти.¹¹

    Во многом взята за основу в России конституционная модель президентуры современной Франции.¹² Во Франции президент избирается всеобщим голосованием. Избранным считается кандидат, получивший абсолютное количество голосов. Такой же порядок избрания президента с 1991 г. установлен в России.

   Предпочтение модели смешанного республиканского режима с независимым от исполнительной власти Президентом - главой государства – имеет свою причинную объективацию в противоречивом процессе переходного периода к демократии в постсоветской России. Во многом оно обусловлено особенностями политического противоборства Президента с Законодательной властью в стране в 1992 г. и разрешением политико-конституционного кризиса в 1993 году. В данном контексте интересны пояснения М. В. Захаровой при сравнивании юридических основ претворения в жизнь полномочий Президента по роспуску нижней палаты Парламента во французском и российском конституционном праве: «Отсутствие в Конституции Франции юридических норм, устанавливающих обязательность наличия формальных поводов для роспуска нижней палаты парламента (при наличии таковых в российской Конституции), приводит и к неоднородной практике претворения указанных юридических норм в жизнь. На сегодняшний день роспуск парламента для России – это лишь потенциал, для Франции, напротив, - реальность…». ¹³

  Французский вариант республиканского режима дистанцирует президента от политической ответственности за исполнительную власть (возлагая ее полноту на Премьер-министра, несущего политическую ответственность с возглавляемым им Правительством перед Национальным собранием). Система смешанного республиканского режима вместе с этим возвышает Главу государства как гаранта национальной независимости и арбитра в отношениях между властными ветвями: он определяет внешнюю и внутреннюю политику страны.

    Президент Франции руководит национальной обороной и направляет деятельность структур, обеспечивающих безопасность республиканского строя, контролирует деятельность Премьер-министра и вправе для разрешения политического кризиса отправлять в отставку Премьера с Правительством либо распустить Национального собрание и инициировать досрочные выборы.

2. США как классическая президентская республика

   Классической президентской республикой являются Соединённые Штаты Америки. Институт президента впервые он был введен в США, в 1788 г. должность президента была закреплена на конституционном уровне.

   Республиканская форма правления в США реализовалась в виде президентской республики: президент республики - глава государства и правительства; правительство не несет ответственности перед Конгрессом; президент не обладает правом роспуска палат Конгресса.

   За основу построения системы государственной власти был взят принцип разделения властей, который в американских условиях трансформировался в так называемую систему сдержек и противовесов. В конституции было проведено организационное разделение между тремя ветвями власти - конгрессом, президентом и верховным судом, каждому из которых была предоставлена возможность действовать самостоятельно в конституционных рамках.

   Установленные отношения между названными органами имеют целью предотвратить усиление одного из них за счет другого и воспрепятствовать одной из частей этой системы действовать в направлении, противном направлениям других органов. Фактические отношения между тремя основными органами власти - конгрессом, президентом (он именуется не президентом республики, а президентом США) и верховным судом постоянно изменяются, но сам принцип разделения властей остается незыблемым.

  Все установленные полномочия законодательной власти принадлежат Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей. Но конституция говорит не о законодательной власти вообще, а лишь о полномочиях законодательной власти, указанных в самой конституции. Следовательно, Конгресс обладает ограниченными законодательными полномочиями. Это обусловлено тем, что в США имеется еще 50 законодательных собраний штатов, которые законодательствуют в соответствии со своими полномочиями.

  Исполнительная власть осуществляется Президентом, его полномочия весьма объемны. В его непосредственном подчинении находится весь государственный аппарат управления: министры, главы многочисленных ведомств, он непосредственно руководит огромным исполнительным аппаратом. Президент республики и исполнительный государственный аппарат образуют в США президентскую власть. Президент формирует администрацию, кабинет министров, исполнительные правления. Кабинет министров является консультативным органом, президент не обязан следовать его советам. Кабинет министров не принимает никаких правительственных актов.

    Президент США избирается косвенным путем сроком на 4 года. Одно и то же лицо может избираться президентом не более двух раз. Избирательная компания по выборам президента начинается задолго до того, как избиратели явятся на избирательные участки, чтобы проголосовать за выборщиков.

   Конгресс США избирается на основе всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании. Палата представителей в составе 435 депутатов избирается сроком на два года по одномандатным округам.

  Депутатом может быть избрано лицо, являющееся гражданином США не менее семи лет, достигшее 25 лет и проживающее в штате, где находится его избирательный округ.