Органы судебной власти в обеспечении законности разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектам

Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении: 1) исключительной компетенции федеральных органов власти; 2) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов; 3) исключительной компетенции субъектов федерации. Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций.

Российская Федерация следует по этому испытанному пути (хотя термин «исключительная компетенция» в ней не употребляется): ст. 71 Конституции Российской Федерации содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 — перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т. е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.4

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах или путем произвольного принятия законов, а также постановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории Федерации.

Федеральный закон  «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепил принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Этим актом установлен порядок принятия законов по предметам совместного ведения, основные принципы и порядок заключения договоров между органами власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также соглашений между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ о передаче друг другу части своих полномочий.

Отнесение Конституцией Российской Федерации тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти, и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.5

Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в ст. 71 Конституции Российской Федерации, можно условно разделить на несколько групп.

1. Вопросы государственного строительства:

- принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

- федеративное устройство и территория Российской Федерации;

- регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

- установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной властей, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти;

- федеральная государственная служба.

2. Вопросы регулирования экономики и социального развития:

- федеральная государственная собственность и управление ею;

- установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Федерации;

- установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

- федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития;

- федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе.6

3. Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности:

- внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, вопросы войны и мира;

- внешнеэкономические отношения Российской Федерации.

4.         Вопросы обороны и охраны границы:

- оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

- определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

5.      Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы:

- судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

- федеральное коллизионное право.

6. Вопросы метеорологии, статистической отчетности и т. д.:

- метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименование географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет.

7. Государственные награды и почетные звания Российской Фе- 
дерации.7

Из этого перечня вопросов, составляющих предметы ведения Российской Федерации, можно сделать ряд важных выводов в отношении конституционных прерогатив Федерации, и в частности:

- только на федеральном уровне можно изменять Конституцию, принимать законы о гражданстве и др.;

- на территории субъектов Федерации могут располагаться объекты федеральной собственности;

- только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики, развития путей сообщения и деятельности в космосе;

- только федеральные органы власти вправе осуществлять внешнюю политику, объявлять войну и заключать мир;

- Вооруженные Силы являются едиными для всей страны, ни один субъект Федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования;

- судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только на федеральном уровне можно объявлять об амнистии и помиловании.

Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.8

Предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Под предметом совместного ведения обычно понимается та или иная сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации и к полномочиям Российской Федерации, и к полномочиям ее субъектов. Вся совокупность таких предметов закреплена в статье 72 Конституции Российской Федерации в виде исчерпывающего, закрытого их перечня.9

По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос.

Предметы совместного ведения и полномочия органов Федерации и ее субъектов, закрепленные в ст. 72 Конституции Российской Федерации, можно условно разделить на несколько групп.

1.        Вопросы государственного строительства и зашиты прав и свобод:

- обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

- защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

- защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

- установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

2. Вопросы регулирования экономики и социального развития:10

- разграничение государственной собственности;

- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

- природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

- общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

- координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

- осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

- установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

3. Вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы:

- кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

- административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

4.      Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права (административное, трудовое и др.) формируется Федерацией и ее субъектами совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и т. д.) — только Федерацией. Федерация совместно с ее субъектами регулирует такую огромную часть общественной жизни, как социальная сфера. В отношении создания системы органов государственной власти и местного самоуправления Федерация претендует только на совместное установление общих принципов.11

Новая Конституция Российской Федерации 1993 года, отразила, то реальное соотношение сил, которое сложилось между Российской Федерацией  и  ее  субъектами на момент ее принятия.  Она предложила формулу компромисса, новизна которой заключалась в  признании   единства   государственного   суверенитета   Российской Федерации, закреплении принципов верховенства Конституции России и федеральных законов, конституционного     разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, провозглашении принципа равноправия субъектов РФ.

 В настоящее время практика  разграничения предметов ведения  и полномочий между федеральным центром и российскими регионами позволяет констатировать внутренне противоречивый и непоследовательный характер данного процесса, протекающий в этой области12. Как подчеркивают ряд видных отечественных ученых, главная причина такого положения кроется в отсутствии ясного представления о содержании и специфике модели российского федерализма. В результате решение этого вопроса продолжает оставаться весьма проблематичным, осуществляющимся к тому же зачастую методами, характерными для унитарного государства, но никак не федеративного, что отмечается многими авторами.

Последствия такого подхода заставляют о многом задуматься. По сути, происходит подмена реального разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов на формальный, когда такую основу составляют не интересы граждан, а прежде всего интересы центральной и местных политических элит13.

На становлении конституционной модели разделения властных полномочий по вертикали непосредственным образом повлияли политические процессы, в том числе процесс федерализации. Федеративный договор и Конституция Российской Федерации 1993 года заложили новые правовые основы взаимоотношений центра и российских регионов14. Прежде всего, следует обратить внимание на то, что российский законодатель, во-первых, ввел принцип разграничения полномочий и предметов ведения между государственными органами федерации и субъектов в правовом поле, а во-вторых, придал этому принципу качество конституционной основы федеративного устройства Российской Федерации вместе с такими фундаментальными началами, как государственная  целостность, единство системы государственной власти, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.  В этом случае центр тяжести в оптимизации взаимоотношений между Москвой и субъектами смещается с политической в правовую сферу15.

Пока ни из Конституции, ни из других законодательных актов не ясно, какими должны быть федеральные законы в сфере совместного ведения. Конституция не предусматривает принятия на федеральном уровне основ законодательства. Однако представляется бесспорным, что такие акты должны носить рамочный характер. Только тогда субъекты федерации смогут полноценно отражать на нормативном уровне свою специфику. Ряд ученых указывают, что отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения федерации и ее субъектов не является препятствием для урегулирования данного вопроса субъектом федерации. На это обратил внимание и Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 30 ноября 1995 г.16 по делу о проверке конституционности ст.ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года. В то же время Конституционный Суд указал, что по предметам совместного ведения тот или иной вопрос должен быть решен в соответствии с первой главой Конституции Российской Федерации, закрепляющей основы конституционного строя, другими положениями Конституции и базирующихся на них федеральных правовых актах, в которых эти положения воспроизводятся и конкретизируются. Однако если изданным позднее федеральным законом по вопросам совместного ведения будет установлено иное правило, чем ранее принятое законом субъекта Российской Федерации, то в этом случае действует правило федерального закона.17