Налоговая политика КР

Актуальное значение имеют следующие два вопроса, касающиеся налогообложения процентного дохода и дивидендов в развивающихся странах. Во многих развивающихся странах процентный доход, если и облагается налогом, то в той же степени, как и конечный налог, взимаемый у источника, по ставке, которая существенно ниже наивысшей предельной ставки подоходного налога с физических лиц и налога на доходы корпораций. Для налогоплательщиков, получающих доход преимущественно в виде заработной платы, это является приемлемым компромиссом между теоретической правильностью и практической осуществимостью. Однако для тех, кто получает доход от предпринимательской деятельности, низкая ставка налога на процентный доход в сочетании с полным вычетом процентных расходов предполагает возможность реализации значительной экономии на налогах посредством достаточно прямолинейных арбитражных операций. Налогообложение дивидендов связано с хорошо известным вопросом двойного налогообложения. В целях административной простоты большинству развивающихся стран настоятельно рекомендуется либо вообще освободить дивиденды от подоходного налога с физических лиц, либо облагать их по относительно низкой ставке, возможно, посредством конечного налога, взимаемого у источника, по той же ставке, что и налог, взимаемый с процентного дохода.

Налог на доходы корпораций сопряжен с многочисленными и сложными вопросами налоговой политики, но особенно актуальное значение для развивающихся стран имеют вопросы множественных ставок, основанных на секторной дифференциации и непоследовательном построении системы амортизации. У них есть большая склонность к множественным ставкам, зависящим от секторной принадлежности (в том числе полное освобождение от налога некоторых секторов, особенно полугосударственного сектора), чем у промышленно развитых стран. Это можно объяснить как наследие прошлого экономического режима, делавшего упор на роль государства в распределении ресурсов. Подобная практика, однако, наносит явный ущерб надлежащему функционированию рыночных сил, то есть распределение ресурсов по секторам искажается из-за различных налоговых ставок. Поэтому унификации множественных ставок налога на доходы корпораций придается первостепенное значение.

Важным структурным элементом в определении стоимости капитала и прибыльности инвестиций служит допустимая норма амортизации физических активов в налоговых целях. Наиболее распространенные недостатки, свойственные системам амортизации в развивающихся странах, включают слишком большое количество категорий активов и норм амортизации, причем низких, а также их структуру, которая не соответствует относительным нормам износа активов. При совершенствовании системы амортизации активов: во-первых, классификация активов по трем или четырем категориям более чем достаточна; во-вторых, каждой категории следует присваивать только одну норму амортизации; в-третьих, нормы амортизации следует устанавливать на более высоком уровне, чем фактический физический срок службы соответствующих активов, с тем чтобы компенсировать отсутствие комплексного механизма индексации инфляции в большинстве налоговых систем; в-четвертых, по административным причинам предпочтение следует отдавать методу снижающегося остатка, а не методу прямолинейной амортизации. Метод снижающегося остатка позволяет объединять все активы в одной и той же категории и учитывать прирост и снижение стоимости капитала от выбытия активов, что существенно упрощает требования по ведению бухгалтерского учета.

Налог на добавленную стоимость, акцизы и импортные тарифы. Многие важные секторы, прежде всего сектор услуг, а также оптовый и розничный, остаются вне сети налога на добавленную стоимость. В этом случае механизм налоговых кредитов носит чрезмерно ограничительный характер, то есть имеют место отказы и отсрочки в предоставлении надлежащих кредитов по налогу на добавленную стоимость с производственных ресурсов, особенно применительно к средствам производства, поскольку они в значительной степени допускают каскадный эффект, увеличивая налоговое

Но многих развивающихся странах приняты две ставки налога на добавленную стоимость или более. Множественные ставки политически привлекательны, поскольку создается впечатление, что они (хотя и не обязательно эффективно) служат цели справедливости. Однако административная цена решения вопросов справедливости посредством множественных ставок налога на добавленную стоимость в них может быть выше, чем в промышленно развитых странах. Издержки системы множественных ставок следует подвергать тщательному анализу. Наиболее заметным недостатком акцизного налога, действующего во многих развивающихся странах, является неоправданно широкий охват подакцизных товаров, что обусловлено соображениями поступлений. Экономическое обоснование введения акцизов значительно отличается от причин обложения общим налогом на потребление. Последний должен иметь широкую основу, с тем чтобы получать максимальные поступления при минимальном искажении, тогда как первый должен носить крайне избирательный характер, узко ориентируясь на некоторые товары в основном из-за того, что их потребление влечет за собой отрицательные внешние воздействия на общество (иными словами, общество в целом платит цену за их использование отдельными лицами). Подакцизных товаров (как табак, алкоголь, нефтепродукты, автомобили) немного, а спрос на них в большинстве случаев неэластичен. При этом важной является такая система, которая приносит больше поступлений при узкой базе и с относительно низкими административными издержками. Важной задачей политики, стоящей перед многими развивающимися странами, является сокращение тарифов в рамках общей программы либерализации торговли в целом. В этой связи следует тщательно рассмотреть два вопроса. Во - первых, сокращение тарифов не должно приводить к непреднамеренным изменениям относительных уровней эффективной защиты между секторами. Одним из простых способов не допустить непреднамеренных последствий было бы сокращение всех номинальных ставок тарифов в одинаковой пропорции каждый раз, когда изменение таких ставок необходимо. Во-вторых, номинальное сокращение тарифов, как правило, влечет за собой краткосрочную потерю поступлений. Такой потери можно избежать посредством четко сформулированной стратегии, предусматривающей последовательное применение отдельных компенсационных мер: сначала сокращение масштаба освобождений от тарифов в существующей системе, затем компенсация сокращения тарифов на облагаемый акцизами импорт за счет соразмерного повышения ставок соответствующих акцизов и, наконец, корректировка ставки общего налога на потребление (такого, как НДС) для покрытия остающихся нужд в поступлениях.

Налоговые стимулы. Предоставление налоговых стимулов для поощрения инвестиций является общепринятой практикой в странах всего мира. Опыт свидетельствует, что их эффективность в привлечении приростных инвестиций зачастую не бесспорна. Поскольку налоговыми стимулами могут злоупотреблять уже существующие предприятия, маскирующиеся под только что созданные посредством номинальной реорганизации, издержки в плане поступлений могут быть высоки. Более того, иностранные инвесторы, являющиеся основным объектом большинства налоговых стимулов, основывают свои решения о капиталовложениях в ту или иную страну на широком круге факторов (таких как природные ресурсы, политическая стабильность, прозрачность систем регулирования, инфраструктура, квалифицированная рабочая сила), из которых налоговые стимулы нередко бывают отнюдь не самыми важными. Итоговые стимулы также могут представлять сомнительную ценность для иностранного инвестора, поскольку истинную ни году от этих стимулов может получать не сам инвестор, а казначейство его страны. Это может иметь место в тех случаях, когда любой доход, освобождаемый от налогообложения в принимающей стране, облагается налогом и стране происхождения инвестора. Налоговые стимулы могут быть обоснованы, если они позволяют устранить ту или иную неэффективность рыночного механизма, особенно если это касается внешних факторов. Например, стимулы, нацеленные на содействие развитию высокотехнологичных отраслей, обычно бывают обоснованными, что обещает создать значительные благоприятствующие условия для развития других отраслей экономики. Безусловно, наиболее убедительным основанием для предоставления целевых стимулов является удовлетворение нужд развития регионов этих стран. Тем не менее, не все стимулы в равной мере могут быть использованы для достижения таких целей. При этом некоторые из них менее эффективны с точки зрения издержек, чем другие.

Налоговые каникулы. Из всех форм налоговых стимулов наиболее популярными в развивающихся странах являются налоговые каникулы (освобождение от уплаты налогов на определенный период времени). Несмотря на простоту управления, в них множество недостатков.

Во-первых, освобождая от налогов прибыли независимо от п х суммы, налоговые каникулы обычно приносят выгоду инвестору, который ожидает высокую прибыль, и произвел им инвестиции, даже если бы такой стимул не предлагался.

Во-вторых, налоговые каникулы стимулируют уклонение от налогов в значительной степени, поскольку облагаемые налогом предприятия могут вступать в экономические отношения с освобожденными предприятиями в целях перемещения своих прибылей посредством трансфертного ценообразования.

В-третьих, продолжительность налоговых каникул подвержена злоупотреблениям и продлениям со стороны инвесторов посредством «творческого» переоформления существующих инвестиций как новых инвестиций.

В-четвертых, ограниченные временем налоговые каникулы обычно привлекают краткосрочные проекты, которые, как правило, не столь выгодны для экономики, как долгосрочные.

В-пятых, размер налоговых потерь бюджета от таких каникул редко бывает прозрачным, за исключением случаев, когда от предприятий, пользующихся каникулами, требуется заполнять налоговые формы. В этом случае государство должно расходовать ресурсы на налоговую администрацию, не приносящую никаких поступлений, в то время как предприятие утрачивает преимущество того, что ему не приходится иметь дела с налоговыми органами.

Налоговые кредиты и инвестиционные льготы. Они обладают целым рядом преимуществ и гораздо лучше адресуют стимулирование конкретных типов инвестиций, чем налоговые каникулы. В то же время величина поступлений от них намного прозрачнее и легче поддается контролю. Простой и эффективный способ администрирования системы налоговых кредитов заключается в том, чтобы определить сумму кредита, соответствующую установленным критериям предприятия, и «депонировать» эту сумму на специальный налоговый счет. Во всех остальных случаях к хозяйствующему субъекту будут относиться как к обычному налогоплательщику, на которого распространяются все применимые положения администрирования, в том числе обязательство заполнять налоговые декларации. Единственное различие будет заключаться в том, что причитающийся с предприятия налог будет уплачиваться из кредитов, «снимаемых» с его налогового счета. Таким образом, информация об упущенных поступлениях в бюджет по сумме налоговых кредитов, еще имеющихся в распоряжении предприятия, всегда будет в наличии. Система инвестиционных льгот может администрироваться во многом так же, как и налоговые кредиты, обеспечивая получение аналогичных результатов.

Существуют два заметных недостатка, относящихся к налоговым кредитам и инвестиционным льготам. Во-первых, эти стимулы, как правило, подталкивают в сторону выбора краткосрочных капитальных активов, поскольку дальнейшие кредиты или льготы предоставляются при каждой замене актива. Во-вторых, соответствующие установленным критериям предприятия могут попытаться злоупотребить системой, продавая и покупая одни и те же активы с тем, чтобы претендовать на множественные кредиты или льготы. Они также могут выступать в качестве агента, приобретающего активы для предприятий, которые не имеют права на получение стимула. Для того чтобы этого не допустить, необходимо использовать встроенные в систему защитные механизмы.

Ускоренная амортизация. Предоставление налоговых стимулов в форме ускоренной амортизации обладает минимумом недостатков, связанных с налоговыми каникулами, и всеми достоинствами налоговых кредитов и инвестиционных льгот, поскольку простое ускорение амортизации активов не приводит к увеличению его амортизации за рамки первоначальной стоимости. Более того, ускоренная амортизация обладает двумя дополнительными достоинствами. Во-первых, в целом она сопряжена с меньшими издержками, так как упущенные поступления (относительно отсутствия ускоренной амортизации) в начальные годы, по крайней мере, частично покрываются в последующие годы срока службы актива. Во-вторых, если ускоренная амортизация допускается лишь временно, она может вызвать значительный краткосрочный рост инвестиций.

Инвестиционные субсидии (предоставление государственных средств для частных инвестиций) имеют то преимущество, что их легче направлять на конкретные цели, однако они обычно весьма проблематичны, предусматривают внебюджетные авансовые государственные расходы и содействуют в равной мере как нежизнеспособным, так и прибыльным инвестициям. Поэтому использование инвестиционных субсидий редко бывает целесообразным.

Косвенные налоговые стимулы, (такие как освобождение сырья и средств производства от НДС) часто бывают объектом злоупотреблений и вряд ли приносят пользу. Несколько более оправданным является освобождение от импортных тарифов сырья и средств производства используемых для изготовления экспортных товаров. Трудность с этим освобождением заключается в том, что освобождаемые покупки фактически использовались так, как предусматривается стимулом. Полезным, хотя и не полностью надежным средством предотвращения подобных злоупотреблений, служит создание зон экспортного производства, периметр которых защищен таможенным контролем. Механизмы приведения в действие налоговых стимулов бывают автоматическими или дискреционными. Механизм автоматического приведения в действие обеспечивает автоматическое получение стимулов для инвестиций, как только последние будут соответствовать четко установленным целевым критериям, таким, как минимальная сумма инвестиций в определенные секторы экономики. Соответствующим органам власти необходимо лишь обеспечить соблюдение установленных критериев. Механизм дискреционного приведения в действие предусматривает утверждение запроса о предоставлении стимулов или отказ в нем на основании субъективного суждения предоставляющих стимулы органов власти без официального установления соответствующих критериев. Он может рассматриваться органами власти как более предпочтительный, по сравнению с автоматическим, поскольку обеспечивает им большую гибкость. Это преимущество, однако, может перевешиваться самыми разнообразными проблемами, связанными со свободой действовать по собственному усмотрению, прежде всего отсутствием прозрачности в процессе принятия решений, что в свою очередь поощряет коррупцию и извлечение незаслуженных доходов. Если обеспокоенность в отношении механизма автоматического приведения в действие вызывает утрата свободы действовать по собственному усмотрению при изучении исключительных случаев, то в качестве меры предосторожности было бы предпочтительно сформулировать как можно более узкие и конкретные критерии соответствия, с тем чтобы стимулы предоставлялись только тем инвестициям, которые соответствуют наивысшему объективному и количественно определенному стандарту пользы. В конечном счете, целесообразно свести к минимуму дискреционный элемент в процессе предоставления стимулов. Эффективность затрат, связанных с предоставлением налоговых стимулов в целях содействия росту инвестиций, в целом вызывает сомнения. Наилучшая стратегия содействия устойчивому росту инвестиций заключается в обеспечении стабильной и прозрачной нормативно-правовой основы и создании налоговой системы, соответствующей международным нормам. Одни цели, такие, как содействие региональному развитию, более оправданы, чем другие цели, в качестве основания для предоставления налоговых стимулов. Не все налоговые стимулы в равной мере эффективны. Наибольшим сравнительным преимуществом обладает ускоренная амортизация, после которой следуют инвестиционные льготы или налоговые кредиты. Наименьшими преимуществами обладают, в частности, налоговые каникулы и инвестиционные субсидии. В качестве общего правила следует избегать косвенных налоговых стимулов, а свободу действовать по собственному усмотрению при предоставлении стимулов следует свести к минимуму. В промышленно развитых странах в два раза больше налоговых поступлений. Развивающимся странам, стремящимся к полной интеграции в мировую экономику, возможно, будет необходим более высокий уровень налогов для того, чтобы органы государственного управления в них играли роль, близкую к роли этих органов в промышленно развитых странах. Развивающимся странам будет необходимо резко сократить свою зависимость от налогов на внешнюю торговлю и в то же самое время не создавать отрицательных экономических стимулов, особенно посредством получения больших поступлений от подоходного налога с физических лиц. Необходимость замены налогов на внешнюю торговлю внутренними налогами будет сопряжена с растущей обеспокоенностью относительно отвлечения прибыли иностранными инвесторами. Неспособность ее предотвратить во многих развивающихся странах в настоящее время объясняется неэффективностью