Налоговые реформы в
США
Современная структура американской
налоговой системы сложилась
не сразу. В XIX в. федеральный бюджет
США формировался главным образом
из таможенных пошлин и сборов, акцизных
платежей, а также доходов от продажи
государственных земель. Вплоть до
начала Гражданской войны 1861—1865 гг.
федеральный бюджет был в основном
сбалансирован и не испытывал
серьезных напряжений в ходе формирования
доходных статей. Серьезное превышение
расходов над бюджетными поступлениями,
возникшее в ходе войны Севера
и Юга, привело к тому, что для
пополнения федеральной казны было начато
использование временного и чрезвычайного
федерального подоходного налога, который
был принят американскими налогоплательщиками
не сразу и с большими трудностями. С момента
первого применения этого налога и до
начала его постоянного использования
прошло свыше 50 лет. Только в 1913 г. наряду
с большинством промышленно развитых
стран того периода окончательно ввели
в действие единый федеральный подоходный
налог.
В XX столетии в США было
проведено несколько крупных
налоговых реформ и "налоговых
революций" - в 1920-е, 1960-е и 1980-е
годы. В ходе проведенных изменений
налогового режима приоритет в функциях
налоговых составляющих федерального
бюджета попеременно отдавался
либо мобилизации финансовых средств
для удовлетворения потребностей самого
бюджета, связанных, главным образом,
с необходимостью уменьшения или
ликвидации его дефицитов, либо стимулированию
развития экономики путем ослабления
налоговой нагрузки.
В 20-е годы, в период безраздельного
господства "фискального консерватизма",
республиканские администрации
последовательно проводили сокращение
налогов, стремясь тем самым понизить
долю федерального сектора в американской
экономике. Федеральные законы о
бюджетных доходах 1921, 1924 и 1926 гг. снизили
максимальную ставку индивидуальных подоходных
налогов с 73 до 25%, и на этом низком
уровне налоговые ставки продержались
до биржевого и финансового кризиса
1929 г. [3]
На фоне неравномерного экономического
подъема начала 20-х годов это
сокращение привело не только к увеличению
поступлений в бюджет от сборов индивидуальных
подоходных налогов с 719 млн. долл. в
1921 г. до 1160 млн. долл. в 1928 г., т.е. более чем
на 61%, но и к сбалансированности федерального
бюджета на всем протяжении этого периода.
[3]
Биржевой и финансовый
крах 1929 г. и последовавшая за ним
"Великая депрессия" привели
к огромной несбалансированности федерального
бюджета, вызванного не в последнюю
очередь падением жизненного уровня
десятков миллионов рядовых налогоплательщиков,
что в свою очередь обернулось резким
снижением абсолютных и относительных
размеров сборов подоходных налогов.
Спустя 10 лет, в конце второй
мировой войны к 1944 г. в результате
стремительного роста экономического
потенциала страны на базе развития военного
производства и достижения полной занятости
трудоспособного населения удельный
вес индивидуальных подоходных налогов
достиг 45%, налоги на прибыли корпораций
- 34%, акцизов - 11%, отчислений в фонды
социального обеспечения - 8%. Современная
налоговая система США, ее пропорции
и основные структурные параметры
окончательно сформировались уже в
послевоенные годы. Налоговые реформы
середины 60-х и первой половины 80-х
годов не изменили сложившейся структуры
федеральных доходов. Скорее можно
говорить о том, что они несколько
замедлили темпы роста доли ведущей
доходной статьи - федеральных подоходных
налогов.
Успешный опыт налоговых
реформ 20-х годов был продолжен
в 60-е годы при демократических
администрациях Дж. Кеннеди и Л. Джонсона.
Выступая на заседании экономического
клуба в Нью-Йорке в декабре
1962 г., президент Дж. Кеннеди выделил
ключевые принципы, которые должны
были послужить основой всей последующей
деятельности Национальной комиссии США
по экономическому росту и налоговой
реформе. Главным из них был тезис
о том, что «единственный способ
поднять налоговые сборы на длительную
перспективу - это снизить налоговые
ставки именно сейчас».
Летом 1964 г. было принято
новое налоговое законодательство,
в результате которого максимальные
ставки индивидуального подоходного
налога были понижены с 91% в 1963 г. до 70% к
1965 г. В результате в период между
1963 и 1966 гг. сборы от подоходных налогов
в федеральный бюджет выросли
более чем на 16%. Однако, примерно
через два года стимулирующий
эффект от снижения налогов сошел
на нет. Эскалация военных действий
во Вьетнаме привела к значительной
по тем временам бюджетной несбалансированности.
Более того, в 1968 г. в экстренном порядке
Конгресс США был вынужден повысить
подоходные налоги на 10%, и только эта
мера позволила добиться сбалансированности
федерального бюджета в 1969 фин. г. - в
последний раз на протяжении последующих
30 лет. [1]
Росту оппозиции "налоговым
экспериментам" в этот период, возможно,
способствовало и то обстоятельство,
что, прежде всего, возросла доля подоходных
налоговых поступлений от наиболее
обеспеченной части населения. Объем
налогов, собранных среди налогоплательщиков
с размером дохода свыше 50 000 долл. в
год, с 1963 по 1966 г. вырос на 57%, тогда
как налоговые сборы, поступившие
от семей и лиц с доходами ниже
50 000 долл. в год, увеличились только
на 11%. В результате доля наиболее состоятельных
налогоплательщиков в общем объеме поступлений
в федеральный бюджет от подоходных налогов
за указанный период возросла с 11,6% до
15,1%. [4]
В начале 80-х годов республиканская
администрация Р. Рейгана попыталась
воспроизвести налоговые реформы
А. Меллона в условиях несбалансированного
бюджета. По инициативе президента Р. Рейгана
в США было принято два основных
блока налогового законодательства
(в 1981 и 1986 гг.), которые снизили максимальную
ставку индивидуального подоходного
налога с 70% в 1980 г. до 28% к 1988 г. В табл.
5 показана динамика доходов федерального
бюджета США за 80-е годы (без
учета заемных средств). [8]
По данным таблицы прослеживается
промышленный спад, который имел место
в США в 1982—1984 гг. К середине 80-х
годов он был преодолен. Налоги на
граждан в этот период оставались
высокими, росли и отчисления на
социальное страхование.
Среди акцизных сборов наиболее
высокими темпами увеличивались
сборы на дороги и воздушное сообщение.
Интересно, что сбор на алкогольные
напитки за 10 лет не вырос совсем.
Основная причина роста
бюджетной несбалансированности США
в 80-е годы коренилась в общей
потере управляемости системы федеральных
финансов, на фоне которой, в частности,
был резко (почти в два раза
за пять лет) увеличен военный бюджет.
Администрации Рейгана также
не удалось сократить в запланированных
объемах и социальные расходы. В
результате, спустя 10 лет после кумулятивного
нарастания относительных и абсолютных
объемов дефицитного финансирования,
администрация президента Дж. Буша
летом 1990 г. была вынуждена пойти
на повышение как подоходных налогов,
так и налогов на прибыли корпораций,
что в немалой степени способствовало
возникновению и развитию экономической
рецессии 1990—1991 годов.
В 90-е годы, при администрации
президента Клинтона, в США возобладал
принципиально иной подход к политике
налоговых реформ, суть которого состояла
в том, что теперь на первое место
была выдвинута задача достижения бюджетной
сбалансированности, и только после
ее реализации следовало определяться
с перспективами использования
различных компонентов федерального
бюджета, таких как профицит, доходы
и расходы, взятых в комплексе, а
не по одному из всего набора его
составляющих, в том числе подоходных
налогов. Поэтому, например, повышение
подоходных налогов и налогов
на прибыли корпораций, проведенное
администрацией Клинтона летом 1993 г, не
имело больших негативных последствий
для экономического роста CIIIA в 90-е
годы. Необходимо также иметь в
виду и то обстоятельство, что федеральная
налоговая система США представляет
собой весьма сложный механизм, в рамках
которого стимулирующие эффекты сокращения
ставки подоходных налогов могут перекрываться
пропорциональным характеров воздействия
поступлений от налоговых взносов в фонды
социального обеспечения или регрессивностью
акцизных сборов.
На протяжении последних
20 лет, начиная с 1980 фин. г., структура
федеральной налоговой системы
США отличалась определенной стабильностью,
при которой наблюдались сравнительно
небольшие вариации и взаимозамещения
отдельных видов сборов. В конце
90-х годов под влиянием самого
длительного экономического подъема
за весь послевоенный период доля федеральных
подоходных налогов практически
вернулась к уровню начала 80-х
годов, составив в 1999 фин. г. 46,3%. Это
обстоятельство лишний раз подчеркивает
тот факт, что так называемое "налоговое
бремя" является относительной категорией,
всецело зависящей от текущей
фазы экономического цикла и особенностей
экономической конъюнктуры. Доля налогов
на прибыли корпораций в годы пребывания
у власти администрации Клинтона также
постепенно поднялась до значений начала
80-х годов, что объяснялось решением федерального
правительства о повышении этого вида
налога, принятого ранее как часть экономической
программы 1993 г.
Доля налоговых взносов
в фонды социального обеспечения
оставалась стабильной примерно на уровне
35%, что выше показателя 1980 г. Вместе
с тем в 90-е годы администрация
Клинтона предприняла определенные
усилия, чтобы не допустить повышения
нагрузки этих налогов на американскую
экономику, в частности за счет сохранения
неизменными их ставок во время всего срока
своего пребывания у власти.
На протяжении последнего
десятилетия сравнительно стабильной
оставалась и доля акцизных налогов,
хотя в целом в конце 90-х годов
она была меньше, чем в начале
80-х.
Система федерального
контроля за уплатой налогов
Подоходный налог в
США собирается на "добровольной
основе": каждый налогоплательщик -
отдельные физические лица, семьи, или
предприятия - самостоятельно заполняют
налоговую декларацию установленной
формы, в которой они указывают
полную сумму полученных за год доходов,
а затем с учетом различных
налоговых льгот сами или с
помощью налоговых и юридических
консультантов рассчитывают подлежащую
выплате сумму. Заполненная налоговая
декларация вместе с банковским платежным
чеком на эту сумму направляется
по почте в местное или федеральное
налоговое ведомство. Кроме разовых
единовременных платежей широко применяются
периодические удержания из заработной
платы или другие варианты регулярных
отчислений. Все задолженности по
налоговым платежам за текущий год
должны быть погашены не позднее 15 апреля
следующего года.
По полученным налоговым
декларациям периодически осуществляются
выборочные частичные и полные проверки
или налоговый аудит, основную роль
в проведении которого играет федеральная
Служба внутренних доходов (СВД), совмещающая
функции федеральной налоговой
службы и налоговой полиции. Организационная
структура СВД включает центральный
налоговый комиссариат в Вашингтоне,
7 крупных региональных управлений
и 62 местных налоговых округа, охватывающих
всю территорию США. Центральный
комиссариат отвечает за выработку
и реализацию налоговых программ
в рамках действующей национальной
налоговой политики, а также руководит
региональными управлениями. Непосредственную
ответственность за сбор бюджетных
налоговых поступлений несет
персонал местных налоговых округов,
который контролирует объем проводимых
налогоплательщиками отчислений, выявляет
факты нарушений налогового законодательства
и ведет |всю текущую работу с
населением. В непосредственном подчинении
центрального налогового комиссариата
находятся десять специализированных
сервисных центров обработки
налоговых данных, которые получают
всю отчетную документацию, поступающую
из региональных округов, проверяют
ее достоверность и хранят обширные
компьютерные базы данных налоговых
сборов по всем зарегистрированным индивидуальным,
групповым и корпоративным налогоплательщикам
страны.
Считается, что полной и
доскональной налоговой проверке по
всем своим платежам каждый американец
подвергается 2-3 раза в жизни. Результаты
всех налоговых платежей и проверок
записываются в специальные электронные
и традиционные документальные досье,
которые составляются на каждого
налогоплательщика, являются практически
неуничтожимыми вследствие многократного
дублирования, охватывают весь период их
жизни и сохраняются в течение длительного
времени после смерти физических лиц или
расформирования предприятий.
На основе таких досье
по специальным запросам в случае
необходимости могут составляться
кредитные выписки, которые являются
важнейшими документами, подтверждающими
финансовую благонадежность физических
или юридических лиц, и используются
всеми банковскими и кредитными
учреждениями в установленных законом
случаях. Любое уклонение от уплаты
налогов считается тяжким преступлением
и жестко карается в судебном порядке
вплоть до полной конфискации имущества
и многолетнего тюремного заключения
(при отягчающих обстоятельствах).
Во всех спорных случаях
налогоплательщик вначале обязан полностью
уплатить все установленные ранее
налоговые сборы, включая штрафы,
и лишь потом представить документальные
доказательства возможности дополнительных
скидок, по которым в случае подтверждения
его правоты может предоставляться
последующая компенсация. С целью
ведения налоговых судебных процессов
в стране действует федеральный
налоговый суд и его местные отделения.
До недавних пор бремя юридического доказательства
возможных налоговых ошибок и нарушений
лежало полностью на налогоплательщиках.
В этих условиях все американские семьи,
не говоря уже о предпринимателях, ведут
тщательный учет всех своих платежных
счетов и прочих документов, подтверждающих
финансовые поступления и любые, даже
самые незначительные повседневные расходы
и платежи.
Намного более сложной
и трудоемкой является налоговая
отчетность в корпоративном секторе.
Ежегодная финансовая отчетность любой
американской корпорации представляет
собой несколько толстых томов
в сотни страниц, составлением которых
скрупулезно занимаются либо крупные
отделы собственного бухгалтерского учета,
либо привлекаемые на контрактной основе
специализированные юридические и
консалтинговые фирмы.
Если налогоплательщик не
платит налоги в срок, то вступает в
силу специальный процесс налогового
изъятия. На первом этапе СВД высылает
счет на недостающую сумму, а также
перечень прав и обязанностей налогоплательщика,
установленных законом. Если последний
признает свою задолженность и представит
документальные обоснования уважительных
причин неуплаты, ему могут быть
предоставлены различные возможности
конкретных компромиссных платежных
решений: ежемесячные истинные выплаты,
отсрочки по оплате, снижение налоговых
выплат. Если налогоплательщик не реагирует
на высланные ему счета и извещения,
а также уклоняется от встреч с
налоговыми агентами для согласования
компромиссных платежных решений,
его случай переводится в разряд
правонарушений. В таких ситуациях
СВД имеет право выписать и
передать к исполнению в банк должника
ордер на право долгового удержания,
а также конфисковать и продать
его движимое и недвижимое имущество.
На практике, ввиду частых компромиссных
решений, такие случаи бывают достаточно
редко.