Законодательное регулирование местного самоуправления Беларуси

По мнению российского эксперта, Беларуси может быть полезен опыт России, которая, в отличие от Беларуси, приняла Европейскую хартию самоуправления. В частности, эксперт говорит о многочисленных «набитых за долгие годы шишках» и первых результатах претворенной в жизнь российской муниципальной реформы Шестакова Е. Сравнительный анализ местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Беларусь // Муниципальное право. - 2006. - №2. - С. 95..

Выше уже упоминался круглый стол по проблемам местного самоуправления, состоявшийся 15 октября 2011 г. в Гомеле. Там не только обозначили проблемы, но и рассмотрели три возможных варианта решения проблем:

1 - никаких изменений, кроме  косметических решений или решений  на усиление (ужесточение) существующей  системы;

2 - набор решений и действий, создающих ощущение движения  к установлению и развитию  реального местного самоуправления, по сути, созданная система остается  неизменной;

3 - «создание плацдарма»  и «от мифа к реальности» - подготовка  к реформам и ее реализация В Гомеле прошел семинар «Местное самоуправление в Беларуси - состояние и перспективы» // http://odsgomel.org/rus/15.10.2011..

Белорусское государство, если оно заинтересовано в том, чтобы развивались местные сообщества, должно, прежде всего, добровольно отказаться от части своих полномочий. Созданная за последние 15 лет жесткая централизация власти в Беларуси позволяет легко управлять страной и добиваться необходимых решений. В то же время власть и рядовых граждан сегодня разделяет огромная пропасть. Чиновник зависит только от вышестоящего начальства, и ему безразлична реакция людей на его действия. В то же время в Конституции Республики Беларусь записано, что источником власти является народ, что народ осуществляет власть через советы. А местное самоуправление в соответствии с требованиями Европейской хартии не может входить в систему государственной власти.

Кто или что может подтолкнуть белорусские власти к децентрализации управления - это вопрос политический. Возможно, власти Беларуси подтолкнет к пониманию этого желание войти в европейские структуры.

Можно обозначить и экономические условия развития самоуправления Беларуси. «В Беларуси более 50 процентов консолидированного бюджета выпадает на местные органы власти. Это европейский показатель. Однако только 2% из них доходит до сельсовета -- самого близкого к людям уровня. Потому, говоря о реформе местного самоуправления, мы не просим больше денег. Дайте полномочия и возможность грамотно распределить эти финансовые потоки. Тогда и деятельность в регионах закипит» В центре внимания - местное самоуправление в Беларуси // http://pbyikovskiy.moikrug.ru/blog/?orderby.28.05.2009., -- призывает Кобаса.

В продолжение данной темы Юрий Криворотько отмечает, что развитие в Беларуси рынка уже давно требует расширения экономических прав местного управления и их хозяйственной инициативы. «Она вынуждает больше заниматься коммерцией, выходить на различные рынки, включая рынки капитала и ценных бумаг. Необходима коммерциализация социальной сферы, коммунальных услуг. Потому обязательные функции муниципалитетов должны дополняться добровольными. Как результат, частный сектор должен стать элементом, субъектом местного хозяйства» Криворотько Ю.В. Управление активами в местном финансовом управлении Беларуси: особенности централизованной модели // Финансы и кредит. - 2010. - №24. - С. 37., -- поясняет экономист.

Важное условие, которое необходимо для развития здорового гражданского общества в Беларуси - это осознание его роли обществом в целом в самой стране. Да, белорусы знают, что у них есть определенные права, некоторые осознают, что от них зависит, произойдут ли в стране демократические изменения. Но важно также, чтобы уже существующие неправительственные объединения тесно взаимодействовали друг с другом. Так, Партнером в Беларуси вышеупомянутого «Фонда имени Льва Сапеги» является Ассоциация агентств местной демократии. Вместе с представителями Фонда Ассоциация пытается претворить в жизнь идеи по активизации органов местного управления, причем работа ведется не только в столице Беларуси Минске, но и в регионах. Члены Ассоциации пытаются донести нужность существования реально действующих органов местного самоуправления до белорусского правительства, парламента и убедить власти заняться реформированием законодательства в этой сфере. В то же время представители этих организаций подвергаются преследованию со стороны властей, они не могут действовать открыто, не имеют возможности проводить мероприятия для привлечения общественности Вальморбида А. Мнение о том, что белорусы не готовы к демократии, ошибочно // http://www.qwas.ru/belarus/ucpb/07.10.2009..

Реформа местного самоуправления не может быть политизированной. Она должна обеспечить снижение имеющейся еще социальной напряженности, дать возможность гражданам получать достоверную и исчерпывающую информацию о деятельности местных органов, стать основой развития гражданского общества, главным опорным пунктом согласия и консолидации всех здоровых сил общества. Успех ее в значительной степени будет зависеть от того, насколько удастся углубить политическую идею местного самоуправления как составную часть и необходимый элемент концепции эффективного государства. Решение местных вопросов зависит не только от государства, но и от уровня политической, значимой управленческой активности местного населения, его заинтересованности в делах своей территории и государства в целом Попов С.Н. Формирование обратных связей в местном самоуправлении // Известия Академии управления: теория, стратегии, инновации. - 2011. - №3. - С. 7..

Стоит отметить, что сегодня, вместо трех официальных и одной неофициальной (СМИ) ветвей власти, в Беларуси реально существует только одна - исполнительная, которую возглавляет Президент. Так случилось, что за последние пятнадцать лет в Беларуси законодательная и судебная власти полностью утратили свое предназначение, поскольку целиком и полностью зависят от власти первой - именно она их назначает, финансирует, она же их и привлекает к ответственности. Местное самоуправление станет реальным явлением только тогда, когда в стране полностью изменится государственный подход к гражданам, которым по Конституции принадлежит власть в Беларуси. Но это произойдет только после смены политического режима, который сейчас держит в своих руках все нити правления в Республике Беларусь Василевич Г.А. Конституционность (законность) актов органов местного управления и самоуправления в Республике Беларусь / Г.А. Василевич // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - №4. - С. 67..

Итак, становится все более очевидным, что без реформы местного управления и самоуправления Беларуси и установления полновластия местной власти не справиться с многочисленными проблемами, возникающими на местах. Необходимо, чтобы появились сильные территориальные органы, способные взять под свой контроль социальную и производственную деятельность в регионах. От этой власти будет зависеть качество жизни населения, с ее деятельностью люди будут сталкиваться буквально ежедневно, тем самым исчезнет иллюзия, что только центр способен разрешить все коллизии, возникающие на местном уровне. Но нужно понимать, что даже если в ближайшее время будет принято политическое решение о смене концепции местного самоуправления в Беларуси в соответствии с Европейской хартией, то рядовые белорусские граждане почувствуют результаты не менее чем через 5-7 лет.

Заключение

Местное самоуправление на территории Беларуси имеет глубокие исторические корни. Оно претерпело значительную эволюцию, отличаясь исключительным разнообразием своего проявления. Традиции его уходят во времена Киевской Руси с вече, эпоху магдебургского права Великого княжества Литовского, земского самоуправления ХІХ в., местных Советов депутатов в ХХ веке. Практика развития форм самоуправления на протяжении многих столетий подтвердила их востребованность и поддержку со стороны общества.

История становления системы органов местного самоуправления Республики Беларусь берет свое начало с апреля 1990 г., когда был принят Закон СССР «Об общих началах местного управления и местного хозяйства в СССР». Отправным пунктом следующего этапа реформирования местной власти стало принятие в феврале 1991 г. Закона «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Белорусской ССР».

В 1994 г. была принята Конституция Республики Беларусь (в 1996 г. в неё были внесены изменения). К исключительной компетенции Советов Конституция относит: утверждение программ экономического и социального развития области, местного бюджета; установление местных налогов и сборов; управление и распоряжение коммунальной собственностью; назначение местных референдумов.

В настоящее время основы правового положения органов местного управления и самоуправления закреплены в Конституции Республики Беларусь и в Законе Республики Беларусь от 4 января 2010 г. «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».

Согласно статье 117 Конституции Республики Беларусь местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через: местные Советы депутатов; исполнительные и распорядительные органы; органы территориального общественного самоуправления; местные референдумы; собрания; другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

Местное управление - форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории.

Единая система органов местного управления на территории Республики Беларусь состоит из: областных, районных, городских, поселковых, сельских исполнительных комитетов, местных администраций.

Система местного самоуправления включает: местные Советы депутатов; органы территориального общественного самоуправления: советы и комитеты: микрорайонов; жилищных комплексов; домовые; уличные; квартальные; поселковые; сельские комитеты; другие органы, в том числе единоличные.

Местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных и территориальных единиц.

К исключительной компетенции местных Советов депутатов относятся: утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении; установление в соответствии с законом местных налогов и сборов; определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью; назначение местных референдумов.

В Республике Беларусь устанавливаются три территориальных уровня Советов: первичный; базовый; областной.

Однако результатов продвижения идей реального белорусского самоуправления пока не много. Действующая в настоящее время в Республике Беларусь система местного самоуправления далека от требований эффективного развития территорий. Местные органы не наделены достаточными полномочиями и не располагают соответствующей материальной базой для решения социально-экономических проблем. Не создан рациональный механизм сочетания местного и республиканского управления, местного управления и самоуправления. В стране нет четкой системы и специальных органов, которые могли бы регулировать и направлять этот процесс.

В процессе реформирования местного самоуправления важно уйти от широко распространенного мнения о размежевании функций представительных, исполнительных и общественных органов на местном уровне. Конституция Республики Беларусь предусматривает такое размежевание, но только на уровне центральных органов.

Серьезным недостатком ныне действующей системы местных органов Беларуси является отсутствие надлежащей организационно-управленческой связи между представительными и исполнительными органами. Вместе с их организационным размежеванием в процессе принятия Закона 2010 г. Советы депутатов и исполкомы стали функционировать как бы сами по себе, то есть выполняют свои функции разрозненно.

Путем реформирования целесообразно выработать такой механизм, который бы обеспечивал достаточную координацию и согласованность в их действиях, единство решения и исполнения. Необходимо наряду с наделением местных органов дополнительными полномочиями установить действенный порядок их эффективной реализации. Помимо мировой практики следовало бы взять на вооружение и опыт отечественный, накопленный, в частности, в советский период.

При этом необходимо исходить из того, что реформирование местного самоуправления, перераспределение функций по уровням властных структур - объективная необходимость.

На пути становления и реформирования местного самоуправления в Республике Беларусь есть и ряд тормозящих факторов. Среди них - недостаточно высокая правовая культура граждан. С одной стороны, люди еще слабо ориентируются в своих правах и возможностях, нередко по вопросам, которые входят в компетенцию местных органов, обращаются в самые высокие инстанции, не владеют механизмом собственного участия в решении жизненно важных для них задач; не могут, естественно, совмещать свои завышенные требования с собственными возможностями.

С другой стороны, не готовы к реализации в полном объеме принципов местного самоуправления многие государственные органы и руководители. Они не всегда идут на открытый диалог с населением, усматривают в местном самоуправлении и проявляемой при этом активности людей покушение на свое положение и свой статус.

Изменение ситуации возможно только в том случае, если ставить задачу как смену подхода к самоуправлению, который реализуется в общественном устройстве Беларуси.

Очевидно, что реформирование местного самоуправления немыслимо без осуществления демократии на основе многообразия политических институтов, идеологий и мнений. Следует предложить такой механизм, с помощью которого органы местного самоуправления, опираясь на общественные объединения граждан, могли бы обеспечить не только эффективное, но и максимально приближенное к каждому гражданину управление, в обеспечении которого он был бы не только заинтересован, но и готов выполнять самоуправленческие функции.