Законодательное регулирование местного самоуправления Беларуси

Итак, можно резюмировать, что Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 4 января 2010 г. является итогом систематизации нормативных положений в данной области, призванным комплексно регулировать эту сферу общественных отношений. С принятием Закона 2010 г. Беларусью сделан определенный шаг по сближению с аналогичным законодательством европейских государств. Благодаря данному Закону местные Советы получили право объединяться на добровольной основе в ассоциации для определения и дальнейшего движения региональных и местных инициатив.

Глава 3. Современное состояние местного самоуправления Республики Беларусь

3.1 Проблемы местного самоуправления  в Беларуси

В Беларуси местное самоуправление включает ряд локальных институтов представительной и непосредственной демократии, которые в совокупности, взаимодействуя, призваны обеспечивать выражение интересов населения, его волеизъявление, удовлетворение насущных потребностей. Как мы показали выше, принципы, положенные в законодательную основу местного самоуправления в Беларуси, в значительной степени приближены к тем, на которых в свете Европейской хартии базируется местное самоуправление в странах Европейского союза. Законодательство, действительно, должно соответствовать Европейской хартии Чермит А. Европейская Хартия местного самоуправления как международно-правовая основа для дальнейшего развития института муниципальных прав и свобод граждан // Теория и практика общественного развития. - 2006. - Т. 1. - №4. - С. 43.. Но нельзя забывать, что на практике Беларусь, в отличие от соседей, её ещё не ратифицировала.

Просветительское общественное объединение (ПОО) «Фонд имени Льва Сапеги» специализируется на вопросах местного самоуправления (о деятельности Фонда даёт представление его образовательная программа «Школа местного самоуправления», данные о которой см. в приложении 2). Его представители (а также и отдельные представители гражданского общества Беларуси) в 2009 г. советовали властям доверить анализ белорусского законодательства специалистам Совета Европы и на основе их выводов разработать новую национальную концепцию местного самоуправления Загорская М. Органы местного управления таковыми в Беларуси не являются - у них нет ни полномочий, ни финансов // http://www.zautra.by/art.php?sn_nid=5069&sn_cat=4. 16.10.2009.. Фонд направил обращение со своими предложениями в обе палаты Национального собрания Беларуси, в Администрацию Президента Лукашенко, Конституционный суд, Министерство юстиции и другие заинтересованные министерства и ведомства, дипломатические представительства и международные структуры.

Анализируя систему местного самоуправления Беларуси, один из главных экспертов в этой сфере руководитель регионального «Фонда имени Льва Сапеги» Мирослав Кобаса обращает внимание на основу основ -- ее субъектов. Так, по словам эксперта, во всех странах юридически закреплено понятия «местное сообщество», «община». Беларусь и тут исключение. При этом в Беларуси употребляются понятия «бюджет административно-территориальной единицы» либо «собственность территории», что, по сути, абсурдно. «Как территория может быть собственником? Для кого всё это создано -- для территорий или все же для людей? -- задается вопросом Мирослав Кобаса. -- В мировой практике именно община имеет первоочередное право организовывать местные сообщества, делегирует часть права, избирая Совет. В Беларуси же фактически нет субъекта, на который направлено местное самоуправление. Следовательно, вся существующая конструкция подвисает» В центре внимания - местное самоуправление в Беларуси // http://pbyikovskiy.moikrug.ru/blog/?orderby.28.05.2009..

Если европейские программы местного развития предполагают включение широкого круга субъектов в процесс реализации программы, то в Беларуси единственным субъектом выступает «белорусская власть» Там же., - подытоживает эксперт Агентства гуманитарных технологий, кандидат социологических наук Оксана Шелест. Если в Беларуси параметры развития страны задают направления и характеристики местного развития, то в Европе все наоборот. Как и то, например, что в Беларуси госстратегия направлена на развитие элементов производственной системы (командно-административный принцип), а европейский подход -- на развитие сознания субъектов (самоорганизация на местах).

По поводу принятия Закона 2010 г. Мирослав Кобаса отмечал, что нет «резона в принятии парламентом документа в таком виде, в котором он находится сейчас. Проект закона был разработан в 2007 году в совершенно иной политической ситуации. Сейчас больше контактов и с Еврокомиссией, и с Евросоюзом и с Советом Европы» Там же..

Основные претензии экспертов к тогда ещё проекту, а теперь - к действующему Закону 2010 г. заключаются в следующем. Здесь сохраняется самое главное из противоречий - «органы местного управления на самом деле таковыми в Беларуси не являются. У них нет полномочий и финансов. Они не обладают признаками юридического лица и обязаны защищать общегосударственные интересы» Органы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь // http://www.zadachi.org.ru/?n=111511..

Формы участия граждан в местном самоуправлении также остаются достаточно ограниченными. В Конституции Беларуси прописано, например, что граждане осуществляют местное самоуправление также через органы территориального общественного самоуправления - местный референдум, выборы, местные собрания, правотворческую инициативу. Но для того, чтобы сегодня провести местный референдум, нужно собрать не менее 10% подписей от числа граждан, проживающих на данной территории. Это очень высокая планка.

Еще одна проблема: референдум проводится по «вопросам, имеющим важнейшее значение». Важность же определяет Министерство юстиции или его структуры, что не дает возможности назвать местный референдум в Беларуси формой прямого народовластия, т.к., по сути, граждане не могут провести его без разрешения властей. К тому же, Законом 2010 г. предусмотрено, что если граждане инициируют референдум, то и проводиться он должен за их счет. При таких сложных процедурах и финансовых затратах граждане вряд ли решатся инициировать референдум Сидорчук И.П. Правовое регулирование ассоциаций Советов, Национальной ассоциации местных Советов депутатов в Республике Беларусь // Научные труды Северо-Западной академии государственной службы. - 2011. - Т. 2. - №1. - С. 215..

Другим органом самоуправления, согласно Закону 2010 г., является территориальное общественное самоуправление. Однако признаки органа (властные полномочия, источники финансирования) у него отсутствуют. По убеждению экспертов, даже если люди проявят гражданскую инициативу и по собственному желанию захотят что-то осуществить, возможностей у них мало.

Закон 2010 г. предусматривает и появление еще одного субъекта -- возможность создания Ассоциации местного органа власти. Общественные организации Беларуси, руководствуясь принципами и нормами Европейской хартии, добивались этого полтора десятилетия. Однако и тут есть проблемы. «Написано, что Ассоциация создается для решения вопросов местного значения. Во-первых, юридически не закреплено, что является вопросами местного значения. Во-вторых, не понятно, как она будет создаваться. Если это Ассоциация Советов, то главная задача Ассоциации -- оказание услуг -- выпадает, ведь этим занимается исполком, не входящий в систему местного самоуправления. В-третьих, кто будет ее финансировать, если местные Советы даже не имеют счета? Если финансирование будет бюджетным, ни о какой самостоятельности органа, который должен представлять интересы Советов, а значит, и наши с вами, в том числе и перед центральной властью, не приходится говорить» В центре внимания - местное самоуправление в Беларуси // http://pbyikovskiy.moikrug.ru/blog/?orderby.28.05.2009., -- отмечает Мирослав Кобаса.

Многие авторы считают, что Законом 2010 г. усложнился доступ к информации о деятельности местных советов Егорова А.Г. О некоторых вопросах подготовки решений органов местного управления и самоуправления: [с учётом Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 4 января 2010 года] / А.Г. Егорова // Вестник Полоцкого государственного университета. - 2010. - №4. - С. 204.. В Законе 1991 г. закреплялось, что каждый гражданин имеет возможность получить документы, которые «непосредственно затрагивают его интересы». В Законе 2010 г. такого положения нет. Раньше о деятельности Совета информировали общественные организации, трудовые коллективы, граждан. Сейчас предписано «информировать организации и граждан». Руководствуясь такой формулировкой, советы могут информировать государственные организации, а общественные - нет.

Разумеется, в литературе отмечаются и положительные изменения Закона 2010 г., в сравнении с Законом 1991 г., в частности, принятие политического решения о создании ассоциаций местных органов власти. Это расширяет возможности представления интересов территориального самоуправления перед центральными органами власти, правительством, Администрацией президента (во всех странах-членах Совета Европы, например, любой закон, который касается местного самоуправления, обязательно подлежит согласованию с ассоциацией местных органов власти) Там же. - С. 205..

Белорусская концепция развития местного самоуправления базируется на том, что все дела в стране: снизу до верху являются государственными. «Местное управление и самоуправление в Беларуси фактически «вмонтировано» во власть» Лукашенко: Местное «самоуправление» «вмонтировано» во власть // http://afn.by/news/i/147088.17.01.2011., - заявил А. Лукашенко. Некоторые эксперты отмечают, что такие слова свидетельствуют о том, что местные Советы депутатов «исполняют роль марионеток, которых дергают за нитки назначаемые высшим белорусским лицом руководители «облгоррайисполкомов» Судаленко Л. От управления к самоуправлению. Теория и практика // http://gomel-experts.org/obschestvo/1738. 31.05.2011.. То есть Советы в Беларуси - государственные органы, исполкомы - тоже. Европейская же хартия построена на принципе дуализма - местное самоуправление сочетает интересы и государства, и местного сообщества. В странах-членах Совета Европы местное самоуправление уравновешивает баланс между государственными и местными интересами. Ведь местное самоуправление необходимо для защиты прав именно граждан, а структур, которые отстаивают государственные интересы, множество Горохов В.А. От «советского» к «европейскому» или от «неэффективного» к «эффективному»? Демократический транзит и местное самоуправление в странах Центральной и Восточной Европы (Обзор) // Политическая наука. - 2008. - №3. - С. 126..

Многие вопросы (например, стоять или не стоять на улицах киоскам? Нужен ли в какой-то деревне аквапарк или для ее жителей важнее построить мост через реку или школу отремонтировать?) должны находиться в компетенции местного сообщества, которое лучше знает свои проблемы. И вправе претендовать на то, чтобы в его распоряжении оставалась хотя бы часть денег, которые отправляются наверх, а потом централизованно распределяются так, что до местного уровня доходят крохи - менее 2%.

По мнению экспертов, если проанализировать полномочия Советов, то из более чем 25 пунктов, прописанных в Законе 2010 г., реальными можно назвать 2-3 позиции Судаленко Л. От управления к самоуправлению. Теория и практика // http://gomel-experts.org/obschestvo/1738. 31.05.2011.. Проблема заключается в том, что Совет представляет граждан, а бюджетом распоряжается административно-территориальная единица. Совет по закону юридическое лицо, но не имеет признаков такого лица - у него нет своего счета, нет собственности, бухгалтерии. Так происходит потому, что по сути в Беларуси нет субъектов самоуправления - того, что на Западе называют «общиной, коммуной, гминой», а по-белорусски можно было бы назвать «грамадой». Территориальное сообщество граждан и должно быть собственником.

Граждане могут проявить свою инициативу в нынешних условиях следующими путями - написать коллективное обращение, предложить проект решения Совета. Но подобных прецедентов практически не было. Граждане могут собрать собрание, но для этого надо потратить немало сил на организацию и вложить свои деньги. При этом законодательно не закреплена обязанность посещения подобных мероприятий представителями местных органов власти, что сводит смысл таких собраний к нулю.

Существенным фактором, снижающим эффективность деятельности Советов, является дисбаланс между собственными финансовыми ресурсами и теми обязанностями, которые возложены на органы местного самоуправления. В Законе 2010 г. нет норм, обеспечивающих формирование и наличие у Совета депутатов собственной материально-финансовой базы. Получается, что реально местные Советы отстранены от вопросов формирования и распоряжения финансами и материальными средствами, управления коммунальной собственностью Тут имеет место законодательная путаница: положения Конституции и Гражданского кодекса Республики Беларусь рознятся друг с другом. Как свидетельствует кандидат экономических наук, доцент Института правоведения Ю.В. Криворотько, коммунальная собственность в Беларуси «не имеет самостоятельной формы и является только разновидностью госсобственности». Криворотько Ю.В. Управление активами в местном финансовом управлении Беларуси: особенности централизованной модели // Финансы и кредит. - 2010. - №24. - С. 37., не имеют собственных исполнительных органов местного самоуправления, а деятельность существующих исполкомов и местных администраций контролируют лишь по ограниченному кругу вопросов. Налоги для районных властей устанавливает областное руководство. В итоге, задачи, связанные с повседневным обеспечением жизнедеятельности граждан де-юре и де-факто, решают исполкомы. Но исполкомы подотчетны Президенту Беларуси и вышестоящим органам, а не народу.

Как следствие, отсутствие реального местного самоуправления приводит к существенному перерасходу финансовых средств Абрамчик В.А. Сущностная и содержательная характеристика экономической основы местного управления и самоуправления / В.А. Абрамчик // Правовая система Республики Беларусь: состояние, проблемы и перспективы развития. - Гродно: ГрГУ, 2009. - C. 3..

Многие белорусские специалисты в области законодательства о местном самоуправлении (Андреев И.С, Карамышев А.В., Сидорчук В.К., Фатеев В.С. и др.) считают, что существует целый комплекс проблем в реформировании системы местного самоуправления, причем основополагающей проблемой является именно вопрос финансово-экономических ресурсов местной власти (как органов самоуправления, так и местных исполнительно-распорядительных органов). Так, по мнению директора Национального Центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь И.С. Андреева, можно дать следующую характеристику финансово-экономических проблем системы местного управления и самоуправления:

§ недостаточное законодательное обеспечение финансово-экономической самостоятельности местных сообществ;

§ усиление разрыва между объемом полномочий, закрепленных за органами местного управления и самоуправления и их финансовым и материальным обеспечением;