Законодательное регулирование местного самоуправления Беларуси

§ отсутствие мотивации органов местного управления и самоуправления к росту собственных доходов ввиду укоренившейся практики централизованного перераспределения доходов или их изъятия в пользу вышестоящих органов, влекущее снижение собственных доходов территориальных образований;

§ наличие диспропорции в экономическом развитии и качестве жизни населения в различных территориальных образованиях (административно-территориальных единицах) и регионах Абрамчик Л.Я. Финансирование государственных расходов на социальную сферу в Республике Беларусь // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - №7. - С. 29..

Кроме очевидного факта институционального отсутствия местного самоуправления в Беларуси остановимся на менее исследованных, но не менее важных проблемах и препятствиях, касающихся возможностей введения элементов местного самоуправления.

1. Включение гражданского  общества в решение местных  проблем. Развитых структур гражданского  общества в Беларуси попросту  нет. Ни одна общественная организация  или их коалиция не может  вступать диалог на равных  с государственными органами. Они  не обладают соответствующими  ресурсами (человеческими, материальными, социальными и т.д.). Таким образом, включение гражданского общества в Беларуси в решение местных проблем носит случайный (несистемный) характер и не может претендовать на полноправное влияние в области важных, стратегических проблем развития поселения и жизни местного населения Карач О.С. Сравнительный анализ принципов формирования и деятельности органов местного самоуправления в Республике Беларусь и странах Европейского союза / О.С. Карач // Местное управление и самоуправление: история и современность. - Минск: БГЭУ, 2009. - С. 83..

2. Кадровая проблема организации  местного самоуправления. Она состоит  в том, что отсутствие реальной  управленческой практики искажает  требования, предъявляемые к позиции  управленца местного уровня. Эта  практика рассматривается как  сугубо исполнительская и встроенная  в государственную систему управления. Сформированы соответствующие такой  позиции сервильные (обслуживающие) нормы и правила поведения, а  также мышление управленцев. И  те, кто занимает эти позиции, считает их само собой разумеющимися. И этот вопрос особенно актуален  в свете распространенности просветительской  и образовательной деятельности, направленной на решение проблем  местного самоуправления.

«Большинство депутатов более того и не подозревает о том, что их занятие регулируется отдельным Законом «О статусе депутатов местных Советов». Например, любой год депутат, соответственно этому Закону, должен отчитаться два раза, но не делает этого. Временами взамен полновесного отчета народный избранник зачитывает отчет-пятиминутку на сессии. Приблизительно 10-15 процентов депутатов сельсоветов являются в то же время и депутатами райсоветов, то есть имеют по два мандата». Кроме того, «…депутаты очень негативно относятся к инициативе народа попросить «народного избранника» отчитаться о своей деятельности. Депутатами придумывается что угодно, только бы не встречаться со своими избирателями» Там же. - С. 84., - отмечает глава гражданской кампании «Наш дом» Ольга Карач, характеризуя работу местных представительных органов власти Беларуси.

По данным руководителя гражданской кампании «Наш дом», прием граждан депутаты местных Советов ведут формально, «поскольку постоянного обращения граждан к ним не происходит - в силу низкого авторитета таких «самозваных» депутатов». Карач сослалась на данные наблюдений активистами гражданской кампании: «За 2011 год зафиксировано не больше 10 фактов выступления депутатов с запросами. Примеров обращения депутатов с требованием воссоздать нарушения законности не отмечено вовсе» В местном самоуправлении Белоруссии правят свадебные генералы http://asar.kz/nashe-intervmzyu/news_2011-08-06-04-28-06-925.html..

Сложившуюся ситуацию Карач объясняет не только особенностями политической системы страны, но и ограниченным правовым полем деятельности органов местного самоуправления: «Влияние депутатов на заключение местных вопросов во многом снижается из-за отсутствия системы местного самоуправления и отсутствия реальной власти у депутата. Это так сказать, «свадебные генералы». С вступлением в силу закона «О местном управлении и самоуправлении» областные Советы на примере Витебского облсовета утвердили примерное Положение о старейшинах, но только для сельских населенных пунктов. Изредка при ЖЭУ создаются так называемые домкомы и уличкомы, не являющиеся местным самоуправлением, потому как не имеется механизма встраивания их во власть» Там же..

3. Готовность населения. Обсуждая вопросы организации  местного самоуправления и его  реализации, следует иметь ввиду, что к осуществлению самоуправления должны быть готовы не только законодательная база и управленческие кадры, но еще и население. За время существования советской власти, а затем и современной политической системы на территории Беларуси практически полностью разрушена такая форма социальной организации как сообщества. Сообщества - объединения людей, не просто связанные проживанием на одной территории, а имеющие волю и возможность для самостоятельного решения основных вопросов организации и обустройства своей жизни. Вместо сообществ, которые являются субъектами самоуправления, в белорусских условиях имеет место население, которое требует управления. Так, субъектность в плане осмысления, решения тех или иных технических, технологических, концептуальных вопросов сосредоточена в небольших группах интеллектуалов в нескольких городах Беларуси. Но они абсолютно неинтересны людям на местах. Иногда это списывают на особенности славянского менталитета и национального характера Мархотко Е.И. Проблемы совершенствования основных форм и моделей организации местного управления и самоуправления в Республике Беларусь // Проблемы управления (РБ). - 2008. - №1. - С. 106..

4. Соотношение формальной  и неформальной структуры социальной  организации. Местное самоуправление  классического европейского образца  предполагает, что на неформальную  самоорганизованную структуру местных сообществ накладывается формализованная структура самоуправления, что обеспечивает управляемость и жизнеспособность каждой структурной единицы. В Беларуси негласный управленческий принцип советской власти продолжает реализовываться и в современных условиях: начальство на всех уровнях назначается не из местных жителей. Таким способом обеспечивается отрыв власти от сообществ.

В Гомеле 15 октября 2011 г. состоялся круглый стол по проблемам местного самоуправления. Организаторами мероприятия выступили: Юрий Воронежцев - член правления ПОО «Фонд им. Льва Сапеги», координатор по Гомельской области, Михаил Плиско и Андрей Завадский - эксперты ПОО «Фонд им. Льва Сапеги» (Минск) В Гомеле прошел семинар «Местное самоуправление в Беларуси - состояние и перспективы» // http://odsgomel.org/rus/15.10.2011..

В ходе проведения семинара экспертами были обозначены базовые проблемы местного самоуправления в Беларуси, такие как: отсутствие у правящей группы политической воли к проведению реформы в сфере местного самоуправления; наличие централизованной модели управления на региональном и местном уровне; несоответствие белорусского законодательства Европейской Хартии местного самоуправления; отсутствие официально принятых концептуальных положений и подходов к развитию местного самоуправления в Республике Беларусь; организация и проведение местных выборов не соответствуют демократическим стандартам; низкий уровень подготовки кадров в сфере местного самоуправления; утерянные традиции местной общины и гражданского общества, чрезмерная бюрократизация форм прямой демократии, непрозрачность деятельности местных органов власти.

Описанная ситуация не может быть объяснена только как наследие, доставшееся Беларуси от Страны Советов. Ситуация с местным самоуправлением в Беларуси - результат целенаправленной реализации определенного подхода к самоуправлению, которого придерживается современная белорусская власть Бяляцкі А. Органы местного самоуправления в Беларуси фикция // http://belpa.org/?p=2475.03.02.2010..

Итак, в Законе 2010 г. по-прежнему закреплен принцип «государственного самоуправления», при котором трудно соблюдать баланс интересов граждан и государства. Если в Законе 1991 г. было закреплено, что «местное самоуправление в своей деятельности исходит из интересов граждан», то в Законе 2010 г. на первое место поставлены общегосударственные интересы и только затем - интересы граждан. Не решил Закон 2010 г. и одну из основных проблем: финансовой самостоятельности местного самоуправления. Кроме того, административная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления привела к практически полному исчезновению местного самоуправления Беларуси, его замене местным государственным управлением. Однако данная модель не становится успешно функционирующей и местные жители не получают реальных возможностей осуществлять управление местными делами.

3.2 Перспективы развития  белорусского местного самоуправления  как структуры гражданского общества

Европейская хартия местного самоуправления, принятая Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы, является самым важным многосторонним документом, определяющим фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления. Хартия обязывает государства закрепить во внутреннем законодательстве и применять на практике совокупность юридических норм, гарантирующих политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований Чермит А. Указ. статья. - С. 44..

Но Беларусь - единственное государство Старого света, не являющееся членом Европы, не ратифицировала Хартию. Это дает основание некоторым экспертам для самых жёстких оценок. «Существование местного самоуправления в общемировом смысле этого понятия в Беларуси невозможно. Этому не способствует ни национальная традиция, ни желание граждан, ни законодательная база» Куневич Г. Финансово-экономические основы местного самоуправления в Республике Беларусь // http://scls.eu/ru/articles/16-2003/52-lsg2.14.04.2010., - к такому выводу пришли участники международной научно-практической конференции «Местное развитие на постсоветском пространстве: опыт исследований и проблемы управления», которая состоялась в Минске 1-2 февраля 2010 г.

Поддерживает скептическое мнение и Владимир Мацкевич: «Мы много говорим об устойчивом развитии, но при этом забываем, что оно держится на донорских деньгах, а доноры не бездонные. После того, как какой-то проект запускается на западные деньги, его ресурсным источником должна стать местная общественность, а она не спешит перенимать ответственность» Водолажская Т., Мацкевич В. Управление и самоуправление в Беларуси // http://www.cf-by.org/index.php?type=special&p=articles&id=221.26.03.2008., -- поясняет аналитик. Причина этого, по его убеждению, кроется в нарушении механизма исторической памяти, в основе которой лежала идея белорусской государственности и субъектного мышления.

Позицию Мацкевича поддержал и один из самых авторитетных историков Беларуси, автор книги «Гарадская цывілізацыя: Беларусь і свет», доктор наук, доцент БГЭУ Захар Шибеко. Он убежден: в нынешней Беларуси существование органов самоуправления невозможно: «То, что мы сегодня называем органами самоуправления, таковыми, по сути, не являются. Это структура госуправления территориями, на которых центральная власть делегирует часть обязательств советам, муниципалитетам и т.д. Де-факто, это госструктура для распределения ресурсов. Самостоятельное управление, когда бы сообщество по собственной инициативе вело дела, на постсоветском пространстве нереально» Захар Шибеко прочтет лекцию о городской цивилизации // http://euroradio.fm/ru/report/.. И далее: «Наше общество не заинтересовано в самоуправлении, все надеются на государство. Ситуация изменится только тогда, когда созданные государством органы местного управления получат возможность выступать против него самого. Такой пример в нашей истории был. Право на рокош в Речи Посполитой позволяло шляхте выступать против короля» Там же..

Таким образом, имеет место следующий стереотип - превалирует мнение, что рядовые граждане Беларуси не готовы принимать важные для общества решения, что белорусы не готовы к демократии, а тем более - к демократии на местах. Такая позиция абсолютно неприемлема. Многие белорусы демонстрируют полную готовность и понимание всех процессов.

Действительно, реформирование местного самоуправления - процесс сложный, вторгающийся в основы политической системы общества, в функционирование всех без исключения ее составляющих частей (а Беларусь - это страна со сложной политической ситуацией. Не очень большое влияние гражданского общества - одна из давних проблем в стране). Оно требует существенного пересмотра функций и полномочий по уровням и направлениям власти как по вертикали, так и по горизонтали. Реальный процесс широкого вовлечения граждан через местное управление в решение государственных и местных дел посредством передачи ряда функций вышестоящих органов на местный уровень возможен лишь при условии, если власть будет максимально приближена к народу, а деятельность органов местного самоуправления подчинена удовлетворению потребностей населения, людей независимо от их политических взглядов, вероисповедания, рода занятий, отношения к собственности. Надо при этом избегать ненужной конфронтации и неоправданного противостояния Норкин К. О децентрализации и местном самоуправлении // Самоуправление. - 2011. - №11. - С. 24..

Одна из самых оптимистических оценок относительно перспектив развития местного самоуправления Беларуси прозвучала из уст эксперта Программы поддержки Беларуси Федерального правительства Германии Олега Сивогракова. Так, в рамках проекта местных инициатив «Местные повестки-21» В качестве одного из путей достижения устойчивого развития в решениях конференции в Рио-де-Жанейро в 1997 г. была провозглашена разработка и реализация Местных повесток-21 (МП-21), то есть местных или локальных стратегий устойчивого развития. Около 1999 г. в Республике Беларусь возникла новая форма самоорганизации граждан в виде местных инициатив, которые и получили название Местные повестки-21., который реализуется в соответствии с Национальной стратегией устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь до 2020 г. Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 года // minpriroda.by›Законодательство›nsur2020.(разработана с помощью ПРООН Программа развития ООН (ПРООН) -- организация при ООН по оказанию помощи странам-участницам в области развития.), за десять лет зафиксировано 78 инициатив по устойчивому развитию на местном уровне. 29 из них больше не существуют, 49 -- продолжают работу. Эксперт считает, что прежде всего нужно создать спрос в среде местных сообществ и помочь им удовлетворить его. «Мы стараемся повышать активность местного населения, сделать так, чтобы самые активные представители этих сообществ увидели себя в качестве авторов идей и конечного продукта в стратегии устойчивого развития» Стратегии устойчивого развития территорий (Местные повестки-21) в Беларуси: от теории к реализации // http://methodology.by/?p=980., -- отмечает О. Сивограков. Он напомнил, что в начале 2009 г. в Беларуси стартовал проект ЕС/ПРООН «Устойчивое развитие на местном уровне», цель которого -- развитие потенциала по подготовке и реализации «Местных повесток-21». Только за 2009 г. для участия в проекте было подано 60 заявок (31 -- от райисполкомов, 21 -- от сельских Советов, 7 -- от городов районного подчинения и городских поселений, 1 -- облкомитета природных ресурсов) Там же..