Устав муниципального образования

Конституция Российской Федерации определяет, что к совместному  ведению Российской Федерации и  ее субъектов относится «установление  общих принципов организации  системы органов государственной  власти и местного самоуправления». Поэтому, как и по другим предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, издаются федеральные законы.

Законодательство  Российской Федерации о местном  самоуправлении многогранно, постоянно  совершенствуется и расширяется.

Базовым, исходным для построения системы местного самоуправления в нашей стране является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в августе 1995 года. В настоящее время действует новый ФЗ от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Новый закон имеет принципиальную особенность. Закон о местном самоуправлении №131 ФЗ разработан и принят в соответствии с пунктом «н» ч.1 ст. 72 Конституции РФ. Закон вступает в силу 1 января 2006г. Отдельные положения вступили в силу 8 октября 2003г. Он содержит нормы, которые предполагают внесение изменений во многие отраслевые законы. Реализация закона предполагает существенные изменения в сложившейся системе административно-территориального устройства, цель которых обеспечить эффективность управления развитием на местном уровне. Это, в свою очередь, является необходимым условием качественного улучшения управления на федеральном и региональном уровнях, так как позволяет сконцентрировать усилия на реализации собственной компетенции.

Актуальной  остается проблема перехода поселений  на режим устойчивого развития. Формирование дееспособного местного самоуправления является лишь необходимым условием устойчивого социально-экономического развития городских и сельских поселений. Как отмечает председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления В.С. Мокрый , принятие новой редакции Закона о местном самоуправлении не исчерпывает всех необходимых мер по пореходу к устойчивому развитию поселений. В ближайшем будущем эти задачи будут чрезвычайно актуальными. Их дальнейшее законодательное обеспечение дожно стать одной из приоритетных задач Государственной Думы четвертого созыва.

Следует отметить прежде всего, что в Законе о местном  самоуправлении №131-ФЗ существенно различаются понятия «населенный пункт» и «поселение». Если термин «населенный пункт» в Законе используется в общепринятом значении («место, где живут люди»), то понятие «поселение» дополняется новым содержанием. Поселение- это место, в границах которого живущие люди осуществляют местное самоуправление. При этом в границы «поселения» могут быть включены несколько населенных пунктов.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении №131-ФЗ вся территория РФ должна быть разделена на муниципальные образования. Вводится пять категорий муниципальных образований:

•             сельское поселение (входит в состав муниципального района);

•             городское поселение, входящее в состав муниципального района;

•             городской округ-городское поселение, не входящее в состав муниципального района;

•             внутригородская территория города федерального значения.

Вся «территория  субъекта РФ, за исключением территорий с низкой плотностью населения , разграничивается между поселениями» (п.1 ч.1 ст.11). Все категории поселений могут состоять из нескольких населенных пунктов.

Федеральный закон  определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, территориальные, экономические  и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.

В Федеральном  законе разграничиваются полномочия федеральных  органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, определяются предметы ведения местного самоуправления, регулируются основные формы осуществления населением местного самоуправления.

В Федеральном  законе «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается издание

федеральных законов, в задачу которых входит урегулирование ряда вопросов, лишь обозначенных в  статусном законе . Это федеральные  законы о государственных минимальных  социальных стандартах (ст. 4 указанного Федерального закона), о порядке судебной защиты прав местного самоуправления (ст. 4 и 52), об установлении ответственности за нарушение сроков и порядка ответов на обращение граждан в органы местного самоуправления (ст. 26), об общих условиях использования земель, находящихся в границах муниципальных образований (ст. 29), об особенностях организации местного самоуправления в приграничных территориях и закрытых административно- территориальных образованиях (ст. 4 и 12), о порядке передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств в связи с наделением их законом отдельными государственными полномочиями (ст. 4, 36), о порядке компенсации дополнительных расходов местному самоуправлению, возникающих в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти (ст. 4), об установлении порядка получения органами местного самоуправления платы за пользование природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования (ст. 40).

Все эти законы примыкают к общим принципам организации местного самоуправления, определение которых входит в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов.

Федеральный закон  закрепил законодательную основу местного самоуправления (ст.7) и создал необходимые  предпосылки для развития федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления. Среди принятых федеральных законов - «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Существенное  значение для определения порядка  формирования органов местного самоуправления имеет Федеральный закон «Об  основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации». По сути, это тоже общефедеральные основы организации выборов в Российской Федерации, регламентирующие довольно подробно все стадии избирательного процесса применительно ко всем выборам в Российской Федерации, в том числе к выборам в органы местного самоуправления.

Именно в  целях развития федеративных начал в России значительный объем законодательства в сфере местного самоуправления возложен в полном соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на субъекты Российской Федерации.

После принятия Федерального закона «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» Государственная  Дума только через Конституционный  Суд смогла настоять на необходимости  в установленный законом, а затем измененный срок провести выборы органов местного самоуправления, без которых нельзя говорить о самом существовании этого демократического института.

Федеральный закон  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» принят с учетом федерального устройства государства.

Определяя предметы ведения местного самоуправления, Федеральный  закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» не установил, какие же органы – федеральные  или субъектов Федерации регламентируют компетенцию местного самоуправления. Надо полагать, что поскольку компетенция входит в содержание понятие системы местного самоуправления, и ее установление относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Среди федеральных законов, отдельные нормы которых регулируют компетенцию органов местного самоуправления, выделяются кодексы Российской Федерации (гражданский, семейный, водный и другие). Многие правовые нормы, затрагивающие компетенцию органов местного самоуправления, содержатся также в законах Российской Федерации и федеральных законах, посвященных регламентации государственной политики в отдельных сферах общественной жизни, решению крупных экономических и социальных проблем. Это законы «О связи», «О недрах», «О государственной поддержке малого предпринимательства», «Об образовании», основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан и другие.

Отдельные полномочия органов местного самоуправления содержатся также во многих законах, принятых по относительно конкретным проблемам. Например, в Федеральном законе от 16 мая 1995 года «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» устанавливается, что нельзя приватизировать указанные учреждения в течение трех лет, кроме того определено, что в советы комиссий, решающих вопросы приватизации, обязательно включаются представители органов местного самоуправления. В Федеральном законе от 17 июля 1996 года «О национально- культурной автономии» говорится, что национально- культурная автономия имеет право получать со стороны органов местного самоуправления поддержку, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры.

В Федеральном законе от 8 мая 1996 года «О производственных кооперативах» определяется, что органы местного самоуправления содействуют развитию этих кооперативов, в частности путем установления для них налоговых и иных льгот прежде всего в сферах производства товаров и оказания услуг, приоритетного обеспечения кооперативов нежилыми помещениями с правом их выкупа, земельными участками, доступом к получению государственных заказов, а также к получению необходимой для их деятельности информации.

Есть группы федеральных законов, которые прямо не называя органы местного самоуправления в составе участников возникающих на их основе правоотношений, на деле весьма существенно влияют на их полномочия . Причем подчас они серьезно ослабляют финансовое положение органов местного самоуправления. Типичный пример тому – установление Федеральным законом от 12 января 1995 года «О ветеранах» гражданам – участникам и инвалидам Отечественной войны, военнослужащим, уволенным в запас, и другим лицам преклонного возраста ряда льгот, в том числе 50 % оплаты жилплощади и коммунальных услуг. Поскольку не последовало никаких компенсаций расходов из Федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, хотя в самом Федеральном законе устанавливается принцип разделения этих расходов между уровнями управления, все они легли на плечи местного самоуправления. Конечно, для муниципалитетов это оказалось непосильной ношей. В результате чего, в одних случаях, они просто не выполняли Федеральный закон, а в других - сократили на сумму представительных льгот отдельные социальные программы.

Некоторые федеральные  законы возлагают на органы местного самоуправления полномочия, которые  никак нельзя отнести к числу  имеющих локальное, местное значение. Например, в соответствии с Федеральным  законом «Об обороне» органы местного самоуправления во взаимодействии с органами военного управления организуют и обеспечивают исполнение законодательства в области обороны. Участвуют в разработке Федеральной государственной программы оперативного оборудования территории Российский Федерации и обеспечивают в пределах своих территорий выполнение мероприятий по ее реализации и подготовке коммуникаций в целях обороны. Организуют и обеспечивают воинский учет и подготовку граждан Российской Федерации к военной службе, военные сборы и призыв по мобилизации, обеспечивают учет и мобилизационную подготовку транспортных и других технических средств в целях обороны, организуют работу по военно-патриотическому воспитанию граждан Российской Федерации и др. Законом РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации на органы местной администрации возложены регистрация и учет граждан, и другие обязанности.

Наделение органов  местного самоуправления государственными полномочиями предусмотрено законодательством Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материалов и финансовых средств. Но поскольку отсутствует федеральный закон, регулирующий эту процедуру, указанные полномочия остаются без соответствующих гарантий.

То же самое  происходит, когда органам местного самоуправления передаются государственные  полномочия указами Президента РФ и  Постановлениями Правительства  РФ. Эту практику в принципе нельзя считать соответствующей Конституцией РФ, так как органы местного самоуправления могут наделяться государственными полномочиями только законом .

Примером такой  практики может служить постановление  Правительства РФ от 25 декабря 1998 года «Об утверждении Положения о  воинском учете» . В нем сказано, что в населенных пунктах, где военных комиссариатов нет, первичный воинский учет граждан осуществляют органы местного самоуправления. Причем расходы, связанные с организацией в органах местного самоуправления воинского учета, производятся за счет этих органов.

В настоящее время насчитывается более 300 федеральных законов, законов РСФСР и Российской Федерации, в которых содержатся муниципально-правовые нормы.

Кроме того, к  источникам муниципального права относятся  более 1600 федеральных подзаконных  актов, содержащих муниципально-правовые нормы. В их числе: свыше 500 указов Президента РФ, более 1100 постановлений Правительства РФ, нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти.

На региональном уровне источниками муниципального права являются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Следует так  же сказать и о реформе местного самоуправления. Она в основном касается вопросов территориального устройства, передачи собственности, исполнение отдельных  государственных полномочий.

Наиболее актуальны проблемы:

- финансовое  обеспечение местного самоуправления;

- земельно-имущественные  отношения;

- градостроительная  деятельность муниципальных образований  в условиях действия нового  градостроительного кодекса РФ;

- жилищная политика  муниципальных образований в условиях действия нового жилищного кодекса РФ;

- подготовка  кадров для муниципального управления;

- социальная  защита и поддержка населения.

Становление дееспособной системы местного самоуправления, укрепление его экономической и финансовой основы, формирование нового административно-территориального устройства регионов и России в целом на ближайшую перспективу остается приоритетным направлением государственной политики