Система городского самоуправления

Городской представительный орган является постоянно действующим  органом городского самоуправления. В его функции входит обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; управление муниципальной собственностью; обслуживание и социальная защита населения; защита прав и свобод граждан, обеспечение законности и правопорядка; защита интересов и прав городского самоуправления.

Полномочия представительного  органа условно можно разделить  на две группы:   1) полномочия по закреплению его статуса и  депутатов.     К ним относятся  утверждение регламента, внесение в  него изменений и дополнений; избрание и освобождение от должности председателя, заслушивание отчетов о его работе; образование, избрание и упразднение постоянных и временных комиссий (комитетов); утверждение структуры. штатов и оплаты труда аппарата и т.п.; 2) полномочия по решению вопросов местного значения.

В городах в зависимости  от численности и компетенции  представительного органа обычно создаются  следующие постоянные комиссии или  комитеты: по регламенту, по законности, по бюджету и налогам, по делам  молодежи, по вопросам социальной политики и культуры, по образованию и здравоохранению, по промышленности, транспорту и связи, по вопросам дорожного хозяйства и благоустройства, наблюдательные и т.д.

Наряду с постоянными  комиссиями, представительный орган  вправе создавать временные комиссии. Временные комиссии действуют по мере необходимости решения тех или иных вопросов временного характера, по завершению своих обязанностей они упраздняются решением представительного органа городского самоуправления, создавшего эти комиссии.

Депутат представительного  органа городского самоуправления преимущественно должен работать на общественных началах, на непостоянной основе.

В законодательстве закрепляется возможность императивного мандата, который проявляется в наказах (поручениях) депутата и в возможности  отзыва населением. Необходимо обеспечивать реальную связь депутатов с населением, для чего и нужен институт отзыва.   Тогда избиратели смогут не только контролировать деятельность депутатов, но и реализовать свое право, закрепленное в ст. 3 Конституции РФ — осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Следует отметить, что по заданию Центральной избирательной комиссии творческим коллективом под руководством профессора С.А. Авакьяна разработан модельный закон о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления. Он утвержден на заседании Центральной избирательной комиссии в декабре 1998 г. и разослан во все субъекты РФ. До этого законы об отзыве депутатов представительного органа местного самоуправления были приняты в 14 субъектах РФ. Надо надеяться, что в 1999 г. они появятся в гораздо большем числе субъектов РФ.

Обращения депутата к  Думе, главе самоуправления, заместителям главы администрации, к руководителям  расположенных на территории города органов, предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно — правовых форм и форм собственности вносятся в письменной форме и оглашаются на заседании Думы.

Для организационного, правового, информационного и хозяйственного обеспечения деятельности представительного органа создается аппарат, структура и штатная численность которого устанавливается им непосредственно по предложению ее председателя и с учетом мнений постоянных комитетов (комиссий).

Глава города наделяется собственной компетенцией.

Он обладает всей полнотой полномочий по решению вопросов управления городом, по руководству администрацией и  осуществлению контроля, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления, за исключением полномочий представительного органа. Он подотчетен как населению города непосредственно, так и представительному органу и несет ответственность за надлежащее исполнение своих обязанностей. При этом он возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на всей территории города.

Глава города осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия и в  пределах своей компетенции издает постановления и распоряжения, которые  вступают в силу с момента их опубликования.

В целях обеспечения взаимодействия представительного и исполнительного органов городского самоуправления глава города может назначать своих представителей в представительный орган.

Еще один орган городского самоуправления — это администрация. Он является исполнительно—распорядительным органом, формируемым по профессиональному признаку, для осуществления функций управления социально — экономическими процессами развития города.

Глава города, являясь высшим должностным  лицом городского самоуправления, возглавляет  администрацию и, следовательно, несет  ответственность за ее деятельность перед городским представительным органом и городским сообществом в целом. Он определяет структуру, штаты и фонд оплаты труда администрации в пределах средств, предусмотренных городским бюджетом на эти цели. К сожалению, не во всех уставах городов, указано, имеет ли право городской представительный орган участвовать в формировании администрации.

Если же мы обратимся  к опыту земств и городского общественного  управления в XIX веке, которое было рассмотрено в главе 1, то увидим, что представительные органы, а именно городская дума, не только сами формировали городские управы (исполнительные органы), но и определяли структуру их управления и основные направления деятельности. Этот положительный пример можно использовать и в настоящее время. Ведь в большинстве российских городов структуру исполнительного органа определяет мэр (глава администрации). "Городскую администрацию возглавляет     глава     самоуправления     города. Структура      городской администрации и штатное расписание определяется главой самоуправления города в пределах утвержденных Думой бюджетных средств"¹⁵⁹. Как видим, в данном случае представительному органу отведена довольно скромная роль.

Как мы указывали выше, согласно Конституции РФ население  вправе самостоятельно определять структуру  органов местного самоуправления, в  частности и администрации города, исходя из этого предполагается и участие представительного органа в формировании администрации путем утверждения ее структуры. С другой стороны, если администрация города подотчетна населению города и представительному органу в пределах его компетенции, то значит, они должны принимать непосредственное участие в ее формировании.

Исходя из вышесказанного и исторического опыта нашей  страны, наиболее удачным для системы местного самоуправления я считаю вариант, при котором сохранится приоритет представительных органов над исполнительными, выражающийся не только в подотчетности администрации города представительному органу самоуправления, но и в его участии при формировании администрации. Речь идет лишь об ограничениях, сдержках со стороны другой власти, четком установлении полномочий.

Деятельность администрации, помимо устава, регулируется регламентом  и специальным положением.

В составе администрации  создаются территориальные, отраслевые и функциональные структурные подразделения  в форме управлений, комитетов и отделов. Структура каждого подразделения, его функции и задачи регламентируются отдельным Положением.

Функциональные структурные  подразделения (комитеты, отделы) образуются с целью обеспечения деятельности администрации в целом, в том  числе для экономического и правового обеспечения управления городским хозяйством. Их деятельность возглавляют соответственно председатели и заведующие.

Администрация города по предмету своей деятельности может  издавать правовые акты, которые не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта РФ, уставу города и правовым нормативным актам представительного органа. Субъектами этого права являются глава города и руководители структурных подразделений.

Глава города принимает  правовые акты нормативного характера — постановления, правовые акты ненормативного характера — распоряжения, и акты, регулирующие трудовые отношения — приказы. Руководители территориальных и отраслевых структурных подразделений администрации в пределах своей компетенции издают распоряжения — правовые акты по вопросам деятельности подразделения и подведомственных предприятий и учреждений, и приказы — акты, регулирующие трудовые правоотношения. Руководители функциональных структурных подразделений администрации по всем вопросам своей деятельности издают приказы.

Глава города вправе отменить правовые акты руководителей структурных  подразделений, а также правовые акты, подписанные им ранее, в случаях: нарушения действующего законодательства, Устава города и решений городского представительного органа; противоречий ранее принятым правовым актам; отсутствия материального или финансового обеспечения для выполнения правового акта.

Итак, администрация как  исполнительно—распорядительный орган  города осуществляет управление муниципальным  хозяйством, имуществом и объектами муниципальной собственности, разрабатывает проекты плана социально — экономического развития и бюджета города, проект схемы управления городом, структуру органов городской администрации и положений о них, выполняет другие функции. По вопросам своей деятельности издает правовые акты.

Рассмотрим Администрацию  как самостоятельный орган городского самоуправления на примере администрации  г. Сорочинска Оренбургской области.

Структура и состав городской  администрации Сорочинска определяется на основе территориально-отраслевого принципа. Это постоянно действующий орган местного самоуправления. Возглавляет Мэр. Деятельность и организация данного органа определяется Уставом, Положением о городской администрации. Работа Администрации осуществляется в форме оперативной, исполнительной и распорядительной деятельности по реализации решений областной Администрации.

В состав городской администрации  входят: мэр города, первый заместитель  главы администрации, заместители  главы администрации, начальник аппарата, комитеты, Территориальные подразделения администрации (далее ТПА), управления, отделы и их должностные лица. Комитеты, управления, отделы являются структурными подразделениями администрации и осуществляют исполнительные, распорядительные функции в конкретных сферах управления. ТПА осуществляют исполнительные и распорядительные функции на соответствующих территориях, установленных схемой управления городом в целях создания оптимальных условий жизнедеятельности населения, а также управление данной территорией. В структуру комитетов ТПА, управлений, отделов входят отделы, сектора, осуществляющие деятельность по отдельным направлениям деятельности структурных подразделений администрации.

Компетенции:

• Разработка и исполнение планов и программ развития города, проекта бюджета, проектов иных нормативных правовых актов по вопросам местного значения, а также отчетов об их исполнении;
• Деятельность по управлению и распоряжению муниципальной собственностью, руководство и управление муниципальным здравоохранением, жилищно-коммунальным хозяйством, дошкольным, основным общим и профессиональным образованием, торговым и транспортным обслуживанием населения, руководство деятельностью иных муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений;
• Обеспечение охраны общественного порядка, окружающей среды;
• Осуществление отдельных полномочий, делегированных органами государственной власти области законом области;
• Осуществление иных исполнительных и распорядительных полномочий, отнесенных к ведению городской администрации Уставом, областным, федеральным законодательством.

В соответствии с Федеральным  Законом " О муниципальной службе" в органах местного самоуправления осуществляется организация муниципальной  службы. Это исполнение на профессиональной, постоянно оплачиваемой основе обязанностей на штатных муниципальных должностях в городской администрации по обеспечению в интересах населения муниципального образования реализации целей, функций, прав, полномочий мэра города, органов местного самоуправления в порядке, установленном Уставом, Законом о муниципальной службе, иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с областным, федеральным законодательством. Уставом города предусмотрены категории должностей муниципальной службы, а также порядок поступления, прохождения, увольнения муниципальных служащих. Согласно Устава муниципальные должности в Администрации города в зависимости от характера выполнения должностных полномочий и порядка замещения подразделяются на:

• Должности категории "А"(непосредственное выполнение полномочий органов местного самоуправления) - Мэр города. Это выборная должность и не является муниципальным служащим органов городского самоуправления.
• Должности категории "Б"(утверждаемые Мэром города для исполнения полномочий органов городского самоуправления и лица, замещающего должность "А").
• Должность категории "В"(Утверждаемые Мэром города для обеспечения исполнения деятельности органов городского самоуправления). Категории "Б", "В" относятся к муниципальным служащим.

При анализе Постановлений, принятых мэром города Сорочинска Оренбургской области за последние 2 года 2006-2007г.г. можно сделать вывод, что подавляющая  часть местных актов носит  индивидуально правовой, а не нормативный  характер. А также следует учесть и то, что не все правовые акты, изданные органами городского самоуправления, представилось возможным просмотреть. Отдельные акты носят единичный характер. После просмотра актов можно обозначить основные направления деятельности администрации города Сорочинска в нормотворческой деятельности:

• Вопросы организации деятельности органов городского самоуправления 
• По местному бюджету – вопросы текущего финансирования
• Вопросы земельного правоотношения – по предоставлению, изъятию земельных участков, выдача разрешений на строительство
• Вопросы брачно-семейных отношений - в основном, решаются вопросы выдачи разрешения на вступление в брак и снижение брачного возраста; вопросы опеки и попечительства.
• Регистрация субъектов предпринимательской деятельности
• Жилищные правоотношения – решения о приватизации объектов муниципального жилищного фонда, решения об обеспечении интересов несовершеннолетних при совершении сделок с объектами жилищного фонда
• Награды РФ, области, поощрение Главы муниципального образования
• Регулирование тарифов
• Лицензирование отдельных видов деятельности
• Владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью