Система городского самоуправления

В Законе было провозглашено  право граждан на непосредственное решение важнейших вопросов местного значения, избирать органы местного самоуправления, принимать решения об их роспуске в соответствии с законами союзных и автономных республик (ст. 5). Необходимо отметить также появление новых форм представительной и непосредственной демократии, а именно комитетов и советов территориального общественного самоуправления, местных референдумов.

Данный Закон оставил  неурегулированным ряд вопросов и, тем не менее, он сыграл важнейшую роль в становлении местного самоуправления в нашей стране. Он не только определил концепцию местного самоуправления, но и внес новые подходы в сфере отношений, связанной с осуществлением населением местного самоуправления, хотя природа местных Советов как местных органов государственной власти не изменилась. Впервые в нем было сформулировано понятие местного самоуправления, определялась экономическая основа и гарантии местного самоуправления.

После распада СССР авторитет  Советов в России неуклонно снижался.

Предполагалось, что с  принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР"⁷⁴ будет образована новая система организации деятельности граждан для самостоятельного решения всех вопросов местного значения путем повышения роли самих местных Советов как представительных органов населения за счет уменьшения влияния на них исполнительных комитетов, которые формально были подотчетны им, а фактически оказывали на Советы огромное влияние. К сожалению, большинство положений данного Закона так и не были реализованы на практике. Однако, он сделал шаг вперед по сравнению с Законом СССР 1990г., который только определил концепцию местного самоуправления. Закон РСФСР не только конкретизировал многие его положения и довольно подробно раскрыл вопросы, касающиеся местного самоуправления, но и выделил его как особый институт, отличный от государственно- властных учреждений. Местное самоуправление теперь представляло своеобразную альтернативу управлению местными делами "сверху", хотя и не исключалось наличия представителей центральной власти на местах.

Он определил местное  самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально — этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов РСФСР, а также законов республик в ее составе (ст. 1).

В соответствии с Законом  РСФСР представительные органы власти — местные Советы народных депутатов  и соответствующие органы управления  (местная администрация) наделялись собственной компетенцией, т.е. каждый действовал самостоятельно в пределах своих полномочий, закрепленных законодательством. Таким образом, впервые было четко проведено разграничение компетенции представительных и исполнительных органов. В результате данные органы претерпели качественные изменения: была укреплена исполнительная власть и введена персональная ответственность руководителей, прежде всего в исполнительной структуре. В то же время в Законе имелись правовые нормы, с помощью которых можно было воздействовать на данные органы для того, чтобы они не стали бесконтрольными. В связи с расширением полномочий исполнительная власть могла действовать достаточно независимо, особенно в решении вопросов оперативного управления.

Положительным моментом было установление единой компетенции  для всех городских органов и, следовательно, одинакового объема полномочий, т.к. в Законе отсутствовали понятия ''город районного подчинения", "город областного подчинения".

Развитие местного самоуправления невозможно без самостоятельности  бюджетов территорий. Экономическую основу самостоятельности любой власти можно обеспечить только независимыми источниками пополнения бюджета. По сравнению с Законом СССР в российском Законе нормы по увеличению финансовой базы местных бюджетов первичного уровня были менее разработанными. Кроме того, законодатель пытался реформировать прежнюю систему местного самоуправления сверху, и исходя из устаревших принципов организации власти на местах. Все это привело к тому, что местное самоуправление было декларировано, но не реализовано.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод: в рассматриваемый период все Советы, включая и местные, составляли единую систему органов государственной власти, высшим организационным принципом которой являлся демократический централизм. Формально он допускал самостоятельность на местах, но в действительности проявлялся в централизации и концентрации государственной власти в высших слоях системы государственных органов.

В 1991 — 1992 годах в связи  с известными историческими событиями  в стране и проводившимися конституционными реформами меняется и система местного самоуправления. Если мы проследим последовательность внесения изменений и дополнений в  Конституцию РСФСР 1978 г., то увидим,  как происходило реформирование местного самоуправления.

Подводя итоги можно отметить следующее. После Октябрьской революции органы местного самоуправления постепенно были преобразованы в государственные органы — Советы. Они стали частью единой государственной власти и не рассматривались как "особая власть", отделенная от центральных органов, В пределах своего ведения Советы являлись высшими органами власти на соответствующей территории. Они не ограничивались решением местных вопросов, а, являясь частью единой системы, выполняли решения партии, осуществляли государственные мероприятия.

Для повседневного оперативного управления делами территории Советы избирает из своего состава исполнительные комитеты, а также образовывали их отделы и управления, т.е. исполнительные и распорядительные органы. Последние  были подотчетны Советам и вышестоящим органам управления.

Хотя Конституция предусматривала  верховенство Советов в этой системе, на практике весь период советской  власти исполнительные органы были фактически от них мало зависимы, больше ориентируясь на вертикаль исполнительной власти и подчинение ее вышестоящим звеньям. Фактически исполнительные и распорядительные органы Советов возобладали над Советами, превратив депутатов в придаток исполнительного аппарата.

Данный опыт необходимо учитывать, чтобы не повторять ошибок прошлого. Нельзя допустить, чтобы исполнительные органы возобладали над представительными, как это было с Советами, так как это может привести к фактическому отстранению депутатов от реальной власти.

Исходя из опыта Советов, нельзя лишать органы самоуправления самостоятельности, иначе они превратятся в органы государственной власти. При этом надо учитывать, что самоуправление не должно противопоставляться развитию государственных начал, а должно содействовать улучшению деятельности государственного аппарата.

Завершая главу, в целом надо отметить, что, используя исторический опыт, необходимо извлекать положительные моменты из практики самоуправленческих начал как дореволюционных земских и городских органов самоуправления, так и Советов.

Сегодня развитие теории и практики местного самоуправления приобретает новые черты, этому посвящена следующая глава.

Глава 2. Общие основы и  полномочия городского самоуправления

в Российской Федерации

2.1.Конституционно-правовые  основы городского самоуправления

Начиная эту главу, следует заметить, что в законодательных актах не дается специального определения городского самоуправления. Это можно объяснить тем, что "в жизни, реальной практике не существует "местного самоуправления" вообще, а есть самоуправление городов, городских и сельских районов, поселков, сельских населенных пунктов и т.д. И не случайно в уставах некоторых городов (Рязань, Орел, Липецк, Мурманск, Туапсе, Кострома и др.) вместо термина "городское самоуправление" используется — "местное самоуправление города". Поэтому в этом параграфе, несмотря на специфику темы, я считаю целесообразным сначала рассмотреть, что же представляет собой местное самоуправление, так как все, что относится к местному самоуправлению, касается непосредственно и городского самоуправления, и затем попытаемся дать определение городскому самоуправлению, вывести черты, ему присущие.

Местное самоуправление — самостоятельное решение населением вопросов местного значения как непосредственным путем (референдумы, собрания жителей), так и через создаваемые им органы. Местное самоуправление, таким образом, — одна из форм осуществления народовластия, своеобразная альтернатива управлению местными делами "сверху".

Местное самоуправление — это право и действительная способность местных сообществ  самостоятельно и под свою ответственность через формируемые (создаваемые) ими органы осуществлять контроль и управление переданной в их ведение государством частью общественных дел на благо населения при частом и широком участии этого населения. К данному определению следует добавить, что только часть дел передается государством, другая же часть  это вообще негосударственная категория.

Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления  власти в обществе и государстве, который, наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства.

Признание местного самоуправления в качестве одного из принципов организации  и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений центра и мест, центральных и местных органов.

Действительно, роль правовых обычаев и традиций в муниципальном  праве имеет важное значение. Это  объясняется тем, что местное, в  частности и городское самоуправление должно развиваться, исходя из "исторических и иных местных традиций". Поэтому  при разработке уставов городов необходимо учитывать традиции населения данной территории. Это предполагается и рядом законов субъектов РФ о местном самоуправлении.

Следует отметить, что  существует несколько точек зрения на природу муниципальных органов. В частности, некоторыми учеными местное самоуправление рассматривается как государственное управление. Так, например, известный германский ученый Г. Еллинек дал следующее определение: "Самоуправление — это есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами. Точнее, оно представляет, в противоположность государственно — бюрократическому управлению, управление через посредство самих заинтересованных лиц". В дореволюционной России Н.И. Лазаревский считал, что "самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением" .

Е.В. Мирошниченко полагает, что теоретически более строгим  было бы отношение к местному самоуправлению как к децентрализованной форме  государственного управление противостоящего центру в качестве некоторого противовеса в вертикали государственного механизма.

По мнению Г.В. Атаманчука, местное самоуправление представляет собой пограничное явление между  государством и обществом, соединяющее  их между собой; в нем имеет  место сочленение общественных форм и властных полномочий.

Некоторые ученые полагают, что сегодня местное самоуправление как негосударственная структура  — это, скорее, некая идеальная  сущность. Г.В. Барабашев характеризовал концепцию негосударственной природы  самоуправления как миф, который создан на основе взятия устаревшей западной концепции местного самоуправления. По его мнению, местное самоуправление — это государственная власть особого рода. А.В. Петров считает, что формула "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" родилась от нашей российской безысходности, от нашей извечной тоски по децентрализации и, что вернее всего, от нашего неумения цивилизованно решать вопросы организации власти.

С ними можно согласиться, ведь нельзя переходить из крайности в крайность. Раньше советские ученые склонялись к государственной теории самоуправления: "органы внутригосударственной территориальной единицы есть органы государственности, а отнюдь не органы особого юридического лица — территориальной корпорации", сегодня мы наблюдаем стремление отделить органы местного самоуправления от государства, показать их общественную природу, это видно из статей Конституции.

Итак, мнения ученых разделились: одни утверждают, что местное самоуправление — это государственная власть особого рода; другие говорят о негосударственной природе местного самоуправления.

Мы полагаем, что в  местном самоуправлении сочетаются два начала — как государственное, так и общественное; иными словами, общественное самоуправление выполняет определенные государственные полномочия. При этом государство, в соответствии со ст. 8 Европейской Хартии местного самоуправления, может устанавливать любой административный надзор за местными властями, если это предусмотрено конституцией или законом. Он должен быть направлен на обеспечение соответствия праву и конституционным принципам и осуществляться при целесообразности, властями высшего уровня в отношении задач, выполнение которых делегировано местным властям. Вмешательство контролирующих властей проводится соответственно важности интересов, которые они намерены защитить.

Как писал Г.В. Барабашев: "Местное самоуправление должно быть проводником общего интереса, должно действовать в единой связке с Центром и быть вписанным  в структуру федеральной власти. Неоднозначность местного самоуправления, которое одновременно является и местным управлением, порождает двойственность его идеалов. Оно призвано и защищать права (и свободы населения от диктата Центра, и доводить до населения упорядочивающую волю этого Центра. Говоря коротко, идеалами местного самоуправления являются свобода проживающих на одн0й территории граждан и общественный порядок".

Таким образом, местное  самоуправление не отделено от государства, несмотря на наличие нормы, в соответствии с которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Данная норма означает гарантию самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий.

Это подтверждается и  тем, что данный институт предусматривается конституцией (государственно — правовым актом). Его модель закреплена в Конституции РФ, в которой ему посвящена специальная глава.

Она закрепляет местное  самоуправление как одну из основ  конституционного строя, как самостоятельную  форму осуществления народом принадлежащей ему власти. При этом в ней есть норма, в соответствии с которой органы местного самоуправления обязаны соблюдать законы. А принятие законов — это прерогатива именно государства, т.е. речь идет о самостоятельности местного самоуправления в пределах закона и предоставленных прав.