Самоуправление в дореволюционной России

Земская реформа, рассчитанная на достижение консенсуса центральной  власти с местной, привела к обратным результатам. Общество считало, что самодержавие должно делегировать часть своих прав сословиям и местному самоуправлению и отвергло те методы, которыми проводилась реформа. В результате реформа привела не к разрешению, а к усилению конфликта между государством и формирующимся гражданским обществом и к углублению кризиса в конце XIX- начале XX вв. Не случайно М.Е.Салтыков-Щедрин считал земство "пятым колесом в колеснице государственного механизма". Салтыков-Щедрин М.Е. За рубежом// Соб.соч. в 20 томах. М., 1972. Т.14. С.231.

Вторая основная группа конфликтов находилась в сфере управления. Ведущий  из них определялся взаимодействием  бюрократии и земских учреждений.

Второй крупный конфликт, получивший широкую огласку, произошел  в Череповецком уезде. 7 июня 1888 г. за "систематическое, в продолжение  более 10 лет, препирательство Череповецкого  уездного земского собрания и Управы со всеми правительственными учреждениями и лицами" земская управа была заменена Временной правительственной  комиссией, а четыре члена управы сосланы. "Пала Великая Череповецкая земская республика!"- писала газета «Гражданин».

Однако сама российская действительность, связанная с быстрой капитализацией страны, усложнением хозяйства способствовала интенсификация деятельности органов  земского самоуправления. Конец ХIX -начало ХХ вв. были особенно богаты конфликтами между земствами и бюрократией по всем "необязательным" направлениям работы органов местного самоуправления: народного образования, медицины, статистики, продовольственного дела.

Особенно ярко конфликты  между бюрократией и земствами  проявлялись на уровне губернского  управления. Их возникновению во многом способствовало неопределенное положение  самих губернаторов в государственном  аппарате управления. С одной стороны - почти наместник царя, воплощение власти монарха на губернском уровне, а с другой - лицо, подконтрольное Министерству внутренних дел.

На "губернаторском уровне" происходили не только конфликты  с земствами, но и наметилась линия  сотрудничества в поисках способов решения таких вопросов, как народное образование, медицина, система кредитов, статистика и т.д. Постепенно выработались определенные принципы политического  механизма взаимодействия между  губернаторами и земствами: давление и компромиссы, методы урегулирования конфликтов. Обе стороны вынуждены  были идти на компромиссы: администрация  как ответственная перед правительством за общее состояние губернии, земство  как лишенное собственной исполнительной власти для взимания с населения  налогов. В кризисные этапы развития общества обе стороны демонстрировали  понимание недопустимости или невозможности  чрезмерных социальных намерений и  расчетов (тактика политической мимикрии). Особенно ярко процесс сотрудничества земств с губернаторами проявился  в годы Первой мировой войны, поскольку внешняя опасность на начальном этапе войны сыграла роль стабилизирующего фактора.

В годы проведения земской  контрреформы болезненную остроту  взаимоотношениям бюрократии с земствами  придало Положение о земских  начальниках (1889). Назначавшиеся губернаторами  из среды местного дворянства земские  начальники сосредотачивали фактически всю полноту власти на местах. Поставленные над крестьянскими и волостными управлениями, они унаследовали и  функции мирового суда, по этому  Положению отменявшегося. Фактически власть земских начальников становилась  воссозданием утраченной вотчинной  власти помещиков периода феодализма. Характерно, что при обсуждении в  Государственном совете против подготовленного  министром внутренних дел Д.А. Толстым  проекта законов о земских  начальниках высказалось подавляющее  большинство (39 голосов против 13). Царь настоял на принятии проекта. Российские самодержцы. М., 1994. С. 279.

Под влиянием получившей распространение  в литературе в научных и общественных кругах России в последней трети XIX века государственной теории самоуправления, при Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.). В результате в земстве было увеличено значение сословного начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных, последние назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций. Отмечая регрессивный характер новых Положений, Н. М. Коркунов писал: «Никакого органического, внутреннего единства земского и правительственного начала новое Положение не установило. Только равновесие прежнего последовательно выдержанного дуализма нарушено в смысле усиления правительственного воздействия на земское дело».

Попытку провести реформу  местного самоуправления предприняло  после февральской революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской реформе. Предполагалось, в частности ввести земское самоуправление на волостном  уровне. Осуществить эту реформу  в полной мере не удалось: последовала  Октябрьская революция 1917 г.

 

3. Земство и  интеллигенция

Отделение земств от административной власти, всесословное земское представительство, определенная обособленность и самостоятельность- все это способствовало стойкому и самоотверженному интересу интеллигенции  к работе в земских органах. Статистика, медицина, народное образование, помощь голодающим стали важнейшими функциями  земских учреждений. Истинно творческая, созидательная работа русской интеллигенции  в земствах стала своего рода альтернативной народничеству, носившему скорее разрушительный характер. По подсчетам Б.Б.Веселовского, земские служащие и лица, труд которых  оплачивался земствами (врачи, учителя, агрономы и тд.) в 1912 г. составляли 150 тыс. человек.

Именно земская интеллигенция  явилась той социальной группой  населения России, в которой конфликты  и сотрудничество между административной властью и земствами повлияли на политическую культуру общества в  плане формирования не только повиновения, зависимости и подчинения, но и  культуры политического участия, столь  характерной для периода становления  гражданского общества. Большинство  интеллигенции видело в земствах возможность каждодневной просветительной, медицинской, агрономической, статистической и пр. деятельностью принести реальную пользу народу. Что касается освободительного и революционного движения, то побудительной  причиной для участия в нем  для сельского учителя, статистика, фельдшера или врача служили, как правило, не абстрактные и  теоретические причины, а конкретная необходимость улучшения тяжелых  условий крестьянского быта, который  он наблюдал повсеместно.

Бюрократия весьма настороженно относилась к земской интеллигенции. Деятельность земской либеральной  оппозиции на рубеже XIX-ХХвв. можно рассматривать как подготовительный этап создания политических партий. Земства "вырастили многих руководителей новой формации (достаточно напомнить, что министры Временного правительства Г.ЕЛьвов, Д. И. Шаховской, А.М.Шингарев в прошлом были активными земцами и ни один общественно-политический институт в России не имел такого совпадения интересов и политических намерений с Временным правительством, как земства). Пирумова Н.М. Земское либеральное движение. М., 1977. С.72.

 

Заключение

Во все периоды становления  России как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо  проявлялись две тенденции: объединение  на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей, или региональных элит, в современных политических терминах, быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.

Наряду с двумя отмеченными  основными тенденциями на всех этапах развития государственности иногда явно, иногда в менее заметной мере проявлялась и третья - становление  и развитие местного самоуправления. В периоды разобщенности самоуправление было одним из инструментов управления для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью и  входящими в состав единого государства  территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту  противостояния центра и регионов.

Сейчас, когда Россия вновь  переживает период становления и  развития форм местного самоуправления, интересно обратиться к ее историческому  опыту, что и было проделано в  данной работе. В заключение можно  сделать следующие выводы.

Земская реформа 1864г. вместе с другими реформами 60-70-х годов  в России повлияла на изменение властных структур государства и вызвала  новые социальные конфликты в  сфере управления.

Реформа местного управления была вызвана политической и административно-хозяйственной  необходимостью. Правительство введением  земств преследовало троякие цели. Во-первых, около 23 млн. бывших крепостных крестьян требовали новых принципов управления на местах. Во-вторых, это была уступка либеральному губернскому дворянскому обществу. И, в-третьих, центральная власть пыталась улучшить постановку крайне запущенного местного самоуправления.

Бесспорно, что земское  самоуправление в России с последней  четверти XIX в. приобрело характер жизнеспособного  государственного института и выражало интересы широких групп населения. Об этом свидетельствует и статистический материал. К февралю 1917 г. земское  самоуправление существовало в 43 губерниях  России, а его компетенция распространялась на 110 млн. жителей. Вместе с тем, не стоит  впадать в другую крайность, как  это часто бывает в публикациях  последнего времени, и идеализировать земское самоуправление в дореволюционной  России как некую бесконфликтную модель взаимоотношений властной элиты  и органов местного самоуправления.

 

Литература

Жукова Л. А. Бюрократия и  земское самоуправление в пореформенной  России: конфликты и сотрудничество (60-90-е гг. XIX в.). М., 1999.

Ключевский В. О. Русская  история. Полный курс лекций в 3-х книгах. Кн. I. М., 1993.

Пирумова Н. М. Земское либеральное движение. М., 1977. С.72.

Российские самодержцы. М., 1994.

Салтыков-Щедрин М. Е. За рубежом// Собр. соч. в 20 томах. М., 1972. Т.14.

 

Контрольные вопросы

2. Метод – совокупность приемов, способов, средств воздействия на участников общественных отношений, возникающих в процессе осуществления МСУ.

МП, как и другие отрасли  права, воздействует на общественные отношения  с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание, дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования.

В зависимости от преобладания в системе юридических способов регулирования общественных отношений, которые используются в отрасли  права, того или иного правового  приема, различают два основных метода правового регулирования:

Императивный метод – преобладание предписаний; предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении; юридическим фактом для возникновения правоотношений в данном случае является – властное предписание

Диспозитивный метод – преобладание дозволения; предоставляет субъектам право самостоятельного выбора своего поведения, признает их равноправие; основание возникновения правоотношений – договор (присущ отраслям частного права – гражданскому, семейному);

Запрет – способ юридического воздействия на поведение субъектов права, может быть использован как в императивном, так и в диспозитивном методе.

Использование в МП запретов – статья 133 Конституции РФ содержит запрет на ограничение прав МСУ; статья 12 ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» от 28.08.1995 № 154-ФЗ запрещает лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление МСУ.

Предмет МП охватывает сферы  и публичного, и частного права. Так, например, отношения субординации характерны для муниципальных служащих. Таким образом, при регулировании властной деятельности органом МСУ, отношений в сфере муниципальной службы используется императивный метод.

Использование в МП диспозитивного метода – органы МСУ реализуют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования (сдают в аренду, отчуждают и т.д.).

Метод гарантий – широко применяется, прежде всего, на Федеральном уровне правового регулирования МСУ; государство, признав МСУ особым уровнем власти народа, установив, что органы МСУ не входят в систему органов государственной власти, что МСУ самостоятельно решает вопросы местного значения, взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав МСУ, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность;

Метод рекомендаций – в связи с тем, что Конституция РФ гарантирует самостоятельность МСУ в пределах его полномочий, государство оказывает влияние на муниципальную деятельность также путем рекомендаций. Рекомендации в адрес МСУ обычно содержатся в Указах Президента, постановлениях Правительства РФ, а также в актах органов государственной власти субъектов РФ.

Метод саморегулирования – содержится в локальных законодательных нормах.

Правовое регулирование  деятельности органов МСУ, как показывает зарубежный опыт, может осуществляться на основе двух главных принципов:

1. Согласно одному их  них муниципальные органы могут  делать лишь то, что им разрешено  законом;