Реформа ЖКХ: принципы, цели, результаты

Важными технологическими характеристиками процесса являются обязательность предоставления коммунальных услуг и непрерывность работы соответствующих технологических цепочек.

Экономическая специфика коммунального комплекса накладывает также некоторые ограничения на применение здесь механизмов хозяйствования свободного рынка. Поскольку главнейшие коммунальные системы жизнеобеспечения современного общества – электроэнергетика, водо-, газо- и теплоснабжение – характеризуются высоким уровнем постоянных издержек, то уровень предельных издержек в них в результате оказывается ниже средних издержек и наиболее экономичным режимом эксплуатации таких систем является их по возможности полная загрузка, достигаемая подключением всех потенциальных потребителей.

Таким образом, наиболее целесообразным является управление коммунальными  инфраструктурными системами как  единым целым, а убыточный режим  деятельности в сферах, выпадающих из общего ряда убывающей отдачи или растущих предельных издержек, может быть признан рациональным.

Специфичность функционирования коммунальной системы обусловлена  также влиянием на нее социальных факторов. Муниципальный сектор экономики является особым типом хозяйства, который невозможно организовать полностью на коммерческой основе, так как его основу составляют отрасли с замедленным оборотом капитала (местная инфраструктура и социальная сфера), ориентированные, в значительной мере, на достижение неэкономических целей.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Основные направления, цели и результаты реформирования жилищно-коммунального комплекса российской федерации.

2.1. Поэтапное развитие  реформы жилищно-коммунального хозяйства и принципы хозяйствования.

С началом рыночных изменений  в экономике нашей страны возникла необходимость серьезных преобразований и в жилищно-коммунальном комплексе. Централизованная плановая система  в Советское время определялась оптимизацией управленческого процесса и относительно сбалансированной системой материально-технического снабжения. В условиях формирования рынка произошло  разрушение единой централизованной системы, субъектом распределительных отношений  становится муниципальный уровень, на котором пока не сложился механизм финансовой сбалансированности между  стоимостью услуг и их оплатой, который  стал первопричиной кризиса в  ЖКХ.

Среди наиболее острых проблем, проявившихся в период перестройки  экономических отношений в нашей  стране, следует назвать накопившийся за долгие годы катастрофический износ  основных фондов, высокая аварийность, низкий коэффициент полезного действия мощностей и большие потери энергоносителей. Аварийность объектов инфраструктуры возросла вследствие чего планово-предупредительный  ремонт уступил место аварийно-восстановительным  работам, затраты на которые в  несколько раз выше. Износ жилищного фонда превысил к началу реформы 40 процентов. Следствием этого стали обострение проблемы снабжения населения России питьевой водой, дефицит мощностей водоотведения и очистки сточных вод, повсеместный перерасход топливно-энергетических ресурсов.

Серьезной проблемой, тормозящей развитие рыночных преобразований в  отрасли, стал монополизм на рынке коммунальных услуг и в управлении жилищным фондом, являвшийся основной причиной высокой затратности и неэффективности производства.

Кризисная ситуация в жилищном и коммунальном хозяйстве усугублялась несоразмерностью компетенции муниципальных  образований их финансовым ресурсам, что проявилось в передаче государственной  властью органам местного самоуправления не финансируемых государственных обязательств, с одной стороны, и в неразвитости бюджетно-финансовой автономии местного самоуправления, с другой. На фоне абсолютной несамостоятельности местных бюджетов, сочетающейся с отсутствием муниципальной собственности для реализации своих основных функций в сфере производства и предоставления жилищных и коммунальных услуг, катастрофическим недостатком финансовых средств, выделяемых из бюджетов других уровней, серьезно обострилась проблема «выпадающих доходов» наряду с увеличением тарифов на жилищные и коммунальные услуги и убыточным функционированием предприятий и организаций ЖКХ. Подобные тенденции существенно осложнили перспективу развития конкурентных отношений в данной сфере и усилили непривлекательность жилищно-коммунального комплекса для частных инвестиций.

Следующей острой многоуровневой проблемой, тесно связанной с  недофинансированием ресурсоснабжающих предприятий жилищного и коммунального хозяйства, стало тарифообразование на жилищные и коммунальные услуги, которое с одной стороны, имело затратный принцип формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги предприятиями-монополистами, а с другой стороны, характеризовалось низким уровнем оплаты услуг населением. Недоплата населения компенсировалась за счет двух источников: бюджетных дотаций и «перекрестного субсидирования», т.е. переплаты коммерческих потребителей коммунальных ресурсов за население. С началом реформирования экономики страны и переходом на рыночные принципы хозяйствования тарифы на жилищно-коммунальные услуги для населения возросли многократно.

Таким образом, высокие темпы  роста тарифов были обоснованы объективными причинами: ростом расходов предприятий  жилищно-коммунального комплекса  по предоставлению ЖКУ и повышением уровня оплаты населением ЖКУ. 

Вследствие неразвитости конкуренции на рынке жилищных услуг  и преобладания нерегулируемого  муниципального монополизма в сфере  производства и предоставления коммунальных услуг у предприятий отсутствовали  стимулы к внедрению ресурсосберегающих технологий. Рост цен на жилищные и  коммунальные услуги также не стимулирует  население к снижению потребления  в связи с неэластичностью  спроса на эти услуги, нормативной  методике расчета тарифов и высоким  уровнем социального субсидирования населения со стороны государства.

Основные направления  жилищной реформы как составной  части новой экономической политики Российской Федерации были сформулированы уже в 1991–1992 гг. в Законе Российской Федерации от 04.07.1991 N 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» и Законе РФ от 24.12.1992 N 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики».

В этих актах были определены следующие основные принципы преобразований:

- разграничение прав владения и управления жилищно-коммунальной собственностью между государственным и муниципальным уровнями;

- создание рынка жилья за счет приватизации и изменения структуры жилищного фонда по формам собственности;

- переход жилищно-коммунального хозяйства в режим бездотационного функционирования путем упорядочения платежей населения за жилье и коммунальные услуги;

- перестройка управления жилищно-коммунальным хозяйством;

- введение договорных отношений в сфере эксплуатации и ремонта жилья и объектов инженерно-коммунальной инфраструктуры;

- развитие конкуренции в сфере жилищных услуг;

- государственный контроль за установлением тарифов на жилищно-коммунальные услуги, а также качеством оказываемых услуг;

- ресурсосбережение и снижение издержек при производстве услуг жилищно-коммунального хозяйства;

- обеспечение системы социальной защиты в жилищной сфере малоимущих групп населения.

В 1993 году с принятием 20 июня 1993 года Советом министров - Правительством Российской Федерации Постановления N 595 «О Государственной целевой программе «Жилище» возникла первая Концепция реформирования ЖКХ в России. Данная Государственная целевая программа закрепляла правовые, социальные, финансово-экономические и архитектурно-технические аспекты проведения жилищной реформы в России. Так, в соответствии с п. 2 названной Программы ее целью было определение принципиальных положений долгосрочной государственной жилищной политики.

Однако, принятие в 1993 году Государственной целевой программы «Жилище» не принесло желаемого результата. Важнейшим документом, констатировавшим это, обобщившим накопленный опыт реформ в жилищно-коммунальном секторе и наметившим новые направления преобразований, явилась Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации». Концепция свела воедино основные направления реформы в жилищном секторе, выработанные в 1991–1996 гг. и закрепленные в целом ряде нормативных актов, определила основные системные связи, приоритеты и цели проводимых преобразований, к которым относились прежде всего:

- обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества;

- снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг;

- смягчение для населения последствий реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования.

Основными способами достижения указанных целей должны были стать:

- совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве;

- переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы;

- совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплаты в зависимости от качества и местоположения жилья;

- совершенствование системы социальной защиты населения за счет упорядочения существующей системы льгот, усиления адресной направленности выделяемых на эти цели средств.

В целях контроля хода реформ в стране, выработки согласованной  стратегии, учитывающей интересы всех слоев населения, возможностей и  нормативной обеспеченности органов  управления, Правительством РФ в соответствии с Постановлением Правительства  Российской Федерации от 1 июля 1997 года № 777 "Об образовании правительственной комиссии по реформированию жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" была создана Правительственная комиссия по реформированию жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, что позволило придать реформе межведомственный и надведомственный характер.

Финансовый кризис 1998 года и изменившаяся в связи с этим расстановка политических сил в  стране привели к приостановке хода реформ в жилищном секторе. Финансовый и технологический кризис в отрасли  на фоне общего экономического роста  в стране послужил причиной поиска выхода из сложившейся ситуации. Таким образом, цели, задачи и механизмы реформирования ЖКХ, заложенные в Концепции, нашли свое логическое продолжение и развитие в федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 года № 675 "О Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002 - 2010 годы", которая содержала в своем составе такие подпрограммы, как "Переселение граждан в Российской Федерации из аварийного и ветхого жилья" и "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации".

Накопленный опыт реформирования в значительной степени воплотился в новом Жилищном кодексе, с принятием  которого 29 декабря 2004 г. начался новый  этап реформы. Жилищный кодекс закрепил рыночный характер отношений в жилищной сфере, определил характер правоотношений, связанных с содержанием общего имущества, заложил правовые основы в других сферах, связанных с оборотом жилищного фонда и одновременно определил ответственность собственников за содержание жилищного фонда, а также права и обязанности всех уровней государственной и муниципальной власти в обороте жилищного фонда.

Наряду с Жилищным кодексом в конце 2004 года был принят ещё  ряд основополагающих для отрасли  федеральных законов, регулирующих вопросы реформирования жилищно-коммунального  хозяйства и строительства, в  том числе Градостроительный  кодекс Российской Федерации, федеральные  законы о внесении изменений в  Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования  тарифов организаций коммунального  комплекса». В 2005 году был принят Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

В 2003 г., в период активного развития реформы ЖКХ, для формирования нового рынка коммунальных услуг было создано ОАО «Российские коммунальные системы». Являясь активным участником процесса реформирования отрасли, компания выступает за формирование конкурентной среды в коммунальной сфере, создание эффективных  и прозрачных методов работы, а также повышение инвестиционной привлекательности сектора.

С 2006 года ОАО «РКС» приступило к реализации масштабной инвестиционной программы, ориентированной на модернизацию объектов коммунального назначения, снижение аварийности, рост качества услуг  и эффективности работы коммунальных систем.

Несмотря на предпринимаемые  усилия по изменению ситуации в жилищно-коммунальной сфере объем накопившихся проблем  не уменьшался, а изменения в отрасли  происходили крайне низкими темпами.

В этих условиях государство  предприняло ещё одну попытку  по ускорению реформирования отрасли: Федеральным законом от 21.07.2007 №185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» был создан инструмент финансовой поддержки  субъектов Российской Федерации  в реализации региональных адресных программ, направленных на обеспечение  «безопасных и комфортных условий  проживания граждан». Принципиально новым в предложенном механизме финансовой поддержки является то, что финансирование субъектов РФ и муниципальных образований будет производиться не напрямую, из бюджета Российской Федерации, а с использованием специально создаваемой для этих целей некоммерческой организации, наделенной распорядительной функцией. Как следует из ст. 3 Закона №185-ФЗ такой организацией является государственная корпорация - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.