Порядок обращения граждан в органы местного самоуправления

Н.Ю. Хаманева пишет, что  жалоба - это «обращение гражданина по поводу нарушенного действиями (бездействием), решениями юридических или физических лиц (должностными лицами, государственными или муниципальными служащими и т.д.) права или законного интереса. Жалоба является важным средством защиты прав, свобод и законных интересов граждан» [21, с.7].

Жалоба появляется в  случае нарушения прав и законных интересов граждан, т.е. в случае, если между гражданином и властью складываются «негативные» отношения. Подача жалобы преследует цель защитить и восстановить нарушенные права и законные интересы, но сама жалоба не устраняет эти нарушения [25, с.101].

Следует сказать, что  административная жалоба не имеет строго определенной формы, однако она должна содержать требование о восстановлении нарушенного права и быть адресованной должностному лицу.

Обобщив различные точки  зрения относительно исследуемого феномена, можно отметить, что административная жалоба является:

- одной из форм реализации  конституционного неотчуждаемого  права граждан;

- неотъемлемым элементом  правового демократического государства;

- способом устранения  нарушений, допущенных в процессе осуществления публичного управления;

- средством защиты  прав, свобод и законных интересов  граждан;

- гарантией эффективной  реализации прав свобод и интересов  граждан, закрепленных законодательством  РФ;

- опосредованным способом  обеспечения режима законности, установленного в РФ, выявления правонарушителей и привлечения их к соответствующим видам юридической ответственности.

Гражданин в своем  письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.

В случае необходимости  в подтверждение своих доводов  гражданин прилагает к письменному  обращению документы и материалы  либо их копии [22, с.186].

Обращение, поступившее  в орган местного самоуправления в форме электронного документа, подлежит рассмотрению в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. В обращении гражданин в обязательном порядке указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме. Гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материалы или их копии в письменной форме.

Таким образом, изложенное выше позволяет сделать вывод о том, что право на обращение реализуется посредством направления заявления, предложения, жалобы. Очевидно, что данные обращения имеют свои особенности. Предложение представляет рекомендацию гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Заявление - это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Жалоба как вид обращения является просьбой гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

1.4. Гарантии реализации права граждан на обращение в органы местного самоуправления

Право гражданина - установленная  и обеспеченная нормами федерального закона от «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и иных нормативных актов мера возможного поведения лица при рассмотрении его обращения, а также возможность требовать определенных действий от органов и должностных лиц, рассматривающих его обращение.

В первую очередь гражданин имеет  право представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, подтверждающие обстоятельства, изложенные в обращении или содержащие иную, связанную с обращением гражданина, информацию. Если в распоряжении гражданина таких материалов нет и ему не удается самостоятельно истребовать их у обладателя, гражданин может просить содействия в их истребовании.

Безусловно, у государственного органа, органа местного самоуправления или  должностного лица больше возможностей получить необходимый документ, несмотря на декларируемое в Основном Законе (Конституции) Российской Федерации право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, присущее любому гражданину (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ). При этом изменения, внесенные в ст. 5 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», допускают совершение подобных действий, в том числе и в электронной форме.

Совершение действий в электронной  форме может выражаться как в заполнении определенной, предложенной на официальном сайте соответствующего органа, форме, так и, по нашему мнению, в направлении электронного письма в соответствующий орган, в записи в блоге на странице соответствующего должностного лица. Например, практика показывает большую результативность обращений, подаваемых Президенту РФ через его блог [15, с.56].

Часть 2 статьи 5 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» закрепляет право гражданина знакомиться с материалами, касающимися обращения. На наш взгляд, данное правомочие включает возможность ознакомления с нормативным материалом и иной информацией, на основании которых будет решаться судьба его обращения, внутренними инструкциями по делопроизводству в данном государственном органе, органе местного самоуправления. При рассмотрении содержания этого права следует также иметь в виду норму части 2 статьи 24 Конституции, указывающую, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Основанием отказа в  ознакомлении с материалами, касающимися  обращения, может служить только одно из двух предусмотренных в комментируемой статье обстоятельств: такое ознакомление затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и в указанных документах и материалах содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну. Терминология данной статьи достаточно своеобразна: по сути, термин «затрагивает» означает «соприкасается, входит в сферу чего-либо». Данное положение ни в коей мере не значит, что для отказа в ознакомлении необходимо, чтобы при ознакомлении могли быть нарушены чужие права, свободы или интересы, достаточно того, что они будут просто затронуты. При этом никакой уступки не предусмотрено статьей даже для ситуации, когда лицо, чьи права, свободы или законные интересы будут затронуты, согласно на это [27, с. 248].

Государственная тайна представляет собой защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

Перечень сведений, в обязательном порядке составляющих государственную  тайну, содержится в ст. 5 ФЗ «О государственной тайне».  «Государственная тайна - защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации» [5, ст. 2].

К иной охраняемой законом  тайне законодательство относит  служебную или коммерческую тайну. Коммерческая тайна представляет собой  режим конфиденциальности информации, позволяющий ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах  увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду. Информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Согласно указанному Закону, информация, составляющая коммерческую тайну (секрет производства), - это сведения любого характера (производственные, технические, экономические, организационные и другие), в том числе о результатах интеллектуальной деятельности в научно-технической сфере, а также сведения о способах осуществления профессиональной деятельности, которые имеют действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности их третьим лицам, к которым у третьих лиц нет свободного доступа на законном основании и в отношении которых обладателем таких сведений введен режим коммерческой тайны.

Право на отнесение информации к информации, составляющей коммерческую тайну, и на определение перечня  и состава такой информации принадлежит  обладателю такой информации с учетом положений Федерального закона «О коммерческой тайне». «Коммерческая тайна - режим конфиденциальности информации, позволяющий ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду. Информация, составляющая коммерческую тайну (секрет производства), - сведения любого характера (производственные, технические, экономические, организационные и другие), в том числе о результатах интеллектуальной деятельности в научно-технической сфере, а также сведения о способах осуществления профессиональной деятельности, которые имеют действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности их третьим лицам, к которым у третьих лиц нет свободного доступа на законном основании и в отношении которых обладателем таких сведений введен режим коммерческой тайны» [4, ст. 3].

К служебной тайне относится тайна следствия, врачебная тайна, налоговая тайна, банковская тайна, адвокатская тайна и иная конфиденциальная информация.

Cведения, ставшие известными работнику органа записи актов гражданского состояния в связи с государственной регистрацией акта гражданского состояния, являются персональными данными.

Обращение гражданина не может быть проигнорировано. Гражданин  имеет право получить письменный ответ, а государственные органы, органы местного самоуправления и должностные  лица, соответственно, обязаны дать письменный ответ на обращение по существу указанных вопросов. Статья 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предусматривает строго ограниченный перечень случаев, когда обращение может быть оставлено без ответа по существу поставленных вопросов.

Этот перечень не подлежит расширительному толкованию. В идеале ответ должен содержать принятое решение по поставленным вопросам, его разъяснение, основание принятия решения и планируемые меры. На практике же зачастую ответ содержит обычную отписку или вообще отвечает не по существу поставленных вопросов.

При рассмотрении обращения  государственным органом, органом  местного самоуправления или должностным лицом гражданин также имеет право:

1) получать уведомление  о переадресации письменного  обращения в государственный  орган, орган местного самоуправления  или должностному лицу, в компетенцию  которых входит решение поставленных в обращении вопросов;

2) обращаться с жалобой  на принятое по обращению решение  или на действие (бездействие)  в связи с рассмотрением обращения  в административном и (или)  судебном порядке в соответствии  с законодательством Российской  Федерации; 

3) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.

Запрещается преследование  гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган  местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных  органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц.

При рассмотрении обращения  не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также  сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов [12, с. 206].

Часть 3 ст. 32 ФЗ № 131-ФЗ определяет, что «за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации». Схожа по формулировке и ст. 15 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», согласно которой «лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации».

На наш взгляд, если законодатель не оговорил конкретно в статье, что ответственность устанавливается только федеральными законами, значит, и субъекты Российской Федерации вправе эту ответственность определять.

Любопытно, что в федеральных  законах ни уголовная, ни административная ответственность за нарушение порядка  и сроков рассмотрения обращений  граждан не определена. А региональные власти к регламентации административной ответственности относятся по-разному. В большинстве субъектов РФ, например, административная ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан не установлена. Лишь в немногих регионах законодательно закреплен состав данного административного правонарушения (в частности, в Республике Татарстан, Краснодарском крае, Белгородской и Курской областях).

В силу ст. 10 Закона Республики Башкортостан «Об обращениях граждан в Республике Башкортостан» «лица, виновные в нарушении установленных настоящим Законом положений, направленных на защиту права граждан на обращение, а также дополнительных гарантий права граждан на обращение, несут ответственность, предусмотренную законодательством Республики Башкортостан» [7, ст.10].