Понятие и гарантии местного самоуправления в Российской Федерации

Юридические гарантии местного самоуправления – это те гарантии, целью которых является обеспечение правовыми средствами организации материально-финансовой самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, а также защита прав местного самоуправления и создание благоприятной возможности для их наиболее полной реализации.

В зависимости от целевого назначения конституционные гарантии можно разделить на три группы26:

1) гарантии, обеспечивающие финансовую  и экономическую самостоятельность местного самоуправления;

2) гарантии, обеспечивающие организационную  самостоятельность местного самоуправления;

3) судебная и иные правовые  формы защиты местного самоуправления.

Юридические гарантии по своему характеру могут быть материальными и процессуальными. Например, право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, закрепленное в статье 133 Конституции Российской Федерации, является материальной гарантией. Процессуальной же гарантией будет порядок компенсирования данных расходов, определенный в статье 38 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где указывается, что размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения теми органами, которые приняли это решение. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

Главное, чем можно объяснить гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность местного самоуправления, это тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. То есть органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения27.

Судебная защита, как общая гарантия местного самоуправления, появилась с принятием Конституции РФ 12 декабря 1993 года. Базируется судебная защита на законодательстве, полно и непротиворечиво регулирующем различные аспекты осуществления местного самоуправления, на высокой квалификации судей, глубоко знающих муниципальную тематику.

Таким образом, конституционные (общие) гарантии местного самоуправления – это правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления.

На базе конституционных гарантий можно сформировать специальные гарантии местного самоуправления, тем более что выше уже отмечалась их тесная взаимосвязь.

 

§2.Специальные гарантии местного самоуправления

Под специальными гарантиями понимаются экономические, политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления, обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления, создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.

К специальным гарантиям местного самоуправления относят:

1. Экономические гарантии. Экономические  гарантии составляет экономическая система общества, в основе которой лежит свобода экономической деятельности, свобода предпринимательства, разнообразие и равноправие форм собственности, их равная правовая защита; непосредственно для местного самоуправления – принцип финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления.

2. Политические гарантии. Под политическими  гарантиями местного самоуправления  понимается политико-правовой режим  государства, а именно система государственной власти, основанная на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти её субъектов, принципе идеологического многообразия, осуществление народовластия непосредственно и через органы местного самоуправления28, самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, полнота и гарантированность прав и свобод человека и гражданина.

3. Организационные гарантии. Под организационными гарантиями понимаются организационные основы местного самоуправления, принципы определения компетенции органов местного самоуправления, принципы обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления (например, не включение их в иерархию органов государственной власти, недопустимость изменения границ местного самоуправления без учета мнения жителей29).

4. Социальные гарантии. Социальные  гарантии означают гарантированность прав и свобод в экономической и социальной сфере, в культурной жизни общества, гарантированность прав и свобод человека и гражданина на уровне местного самоуправления. При этом речь идет о гарантированности образования, культуры, семьи, здравоохранения и иных социальных вопросов на местном уровне. Права и свободы должны выступать главным ориентиром при принятии нормативных актов органами местного самоуправления, и при применении данных нормативных актов30. Иными словами под социальными гарантиями понимается реально сложившиеся условия существования и развития местного самоуправления.

5. Правовые гарантии. Под правовыми  гарантиями понимаются юридические гарантии местного самоуправления, целью которых является обеспечение правовыми средствами организации материально-финансовой самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, а также защита прав местного самоуправления и создание благоприятной возможности для их наиболее полной реализации.

Необходимо подчеркнуть, что специальные гарантии местного самоуправления затрагивают все сферы деятельности местного самоуправления, обеспечивая тем самым эффективную работу и правовую защищенность местного самоуправления.

Говоря о совокупности конституционных и специальных гарантиях местного самоуправления, важно заметить, что только применение этих гарантий вместе, может привести к полной правовой защите местного самоуправления, его развитию, продуктивной работе муниципального образования, положительным результатам деятельности местного самоуправления.

На сегодняшний день в нормативно-правовых актах закреплены все гарантии местного самоуправления. Но есть ли на практике полная гарантированность местного самоуправления? Как это ни печально, но нет. В связи с этим (да и не только) в местном самоуправлении возникают различные проблемы. Далее рассмотрим некоторые проблемы местного самоуправления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3. Некоторые проблемы местного самоуправления

Неблагополучное состояние российского местного самоуправления давно очевидно, и столь же очевидна неотложность решения назревших в этой сфере проблем.

Государство, признавая право населения на местное самоуправление, создает ответственность за обеспечение возможности его реализации31. Этот подход предполагает совершенствование законодательства, оптимизацию территориальной организации, рациональное распределение полномочий для максимального удовлетворения интересов граждан. А что мы можем наблюдать в итоге?!

Одна из самых острых проблем - несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления. Начинается эта проблема с распыления бюджетной базы между массой не всегда дееспособных муниципальных образований. Основную долю доходной и расходной базы местных бюджетов концентрируют достаточно крупные муниципальные образования, созданные на основе городов (5% от общего количества муниципальных образований) и административных районов (13,2% от общего количества). Так, из 672,2 млрд. руб. доходов всех местных бюджетов РФ 231 млрд. руб. (34,4%) приходится на города и 136,6 млрд. руб. (20,3%) - на муниципальные образования, созданные на основе административных районов. Из 699,9 млрд. руб. расходов всех местных бюджетов РФ 242,9 млрд. руб. (34,7%) приходится на города и 140,9 млрд. руб. (20,1%) - на муниципальные образования, созданные на основе административных районов32. При этом данные муниципальные образования обладают наибольшей долей собственных доходов - до 76% у городов республиканского, краевого, областного, окружного подчинения, до 43,6% у муниципальных образований, созданных на основе административных районов, в то время как в целом по муниципальным образованиям эта величина не превышает 39,5% (а в сельских муниципальных образованиях составляет 15,9%). Соответственно, эти муниципальные образования являются и наименее бюджетно-состоятельными.

Наряду с финансовыми проблемами местного самоуправления, необходимо указать и территориальные проблемы. Примером таких проблем является искусственное превращение ряда крупных городов в городские поселения, фактически подчиненные муниципальным районам. Вот один из случаев: город Ангарск Иркутской области с населением свыше 200 тыс. человек, который решением органов государственной власти области получил статус городского поселения в составе Ангарского муниципального района. При этом в городе проживает более 95% населения муниципального района. Фактически на территории параллельно действуют две муниципальных власти33. Этот случай далеко не единичен. Идут непрекращающиеся судебные процессы по восстановлению статуса таких городов, однако усилия общественности по проведению референдумов всячески подавляются региональными властями, а суды встают на их сторону под любыми предлогами. Лишь городскому поселению города Рыбинск Ярославской области удалось после длительной борьбы провести референдум и получить статус городского округа.

 Мы рассмотрели некоторые  внешние проблемы, а теперь обратим  внимание на внутренние проблемы, которых в несколько раз больше.

Начать нужно с правовой основы деятельности местного самоуправления. Юридическая некорректность уставов муниципальных образований - наиболее яркий момент.

Важной функцией местного самоуправления является нормотворчество. Однако органы местного самоуправления, как правило, испытывают дефицит специалистов, необходимых для глубокой проработки юридических вопросов. Поэтому официальные акты органов местного самоуправления, прежде всего уставы, часто отличаются низким качеством, а нередко и юридической безграмотностью, не соответствуют как федеральному, так и региональному законодательству. В результате муниципальные образования оказываются не в состоянии пройти стадию государственной регистрации. Так, в Южном федеральном округе это не удалось 35% муниципальных образований. Более того, во многих муниципальных образованиях уставы до настоящего времени вообще отсутствуют (в Дальневосточном федеральном округе такова ситуация более чем в 3% муниципальных образований)34.

Из этого вытекает следующая проблема местного самоуправления – неблагоприятная кадровая ситуация. Общая численность муниципальных служащих на 1 января 2002 г. составила 283,7 тыс. человек, из них 12,1 тыс. занимали выборные муниципальные должности. Более 75,5% всех муниципальных служащих составляют женщины. Средний возраст муниципальных служащих составляет 43 года. 59,8 % муниципальных служащих имели высшее профессиональное образование, а 35,1 % - среднее. При этом базовым высшим профессиональным образованием по профильной специальности «государственное и муниципальное управление» обладает лишь 3% муниципальных служащих, по специальности «юриспруденция» - 6,6%35. Острый дефицит квалифицированных управленцев препятствует рациональному использованию ресурсов, снижает качество предоставляемых населению услуг, снижает общую эффективность местного уровня власти - в то время как в значительной степени по его состоянию население судит о государстве в целом.

Рассмотрев эту проблему, необходимо заметить, что из каждой предыдущей проблемы вытекает следующая. Таким образом, важно отметить проблемы местного самоуправления в отдельных отраслях деятельности местного самоуправления.

Местное самоуправление ответственно за организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения. Практика передачи медицинских учреждений в ведение органов местного самоуправления привела к возникновению серьезных проблем. С 2006 г. на 8% сократилось число больниц, на 6% - количество диспансеров, на 3,5%  – амбулаторно-поликлинических учреждений. На 7% сократился общий коечный фонд36. Параллельно в медицинских учреждениях, находящихся в муниципальном ведении, развивается процесс сокращения численности медицинского персонала.

В области образования к вопросам местного значения отнесены организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования. На практике эта норма вылилась в практически повсеместную передачу полной ответственности за всю сеть образовательных учреждений органам местного самоуправления. Сегодня 71,5% расходов на образование в целом осуществляется из местных бюджетов. При этом муниципальные образования в подавляющем большинстве случаев лишены необходимых для этого материальных и финансовых ресурсов. Особенно острая ситуация сложилась в сельской местности, где почти все школы являются муниципальными, финансовые возможности органов местного самоуправления особенно невелики, а удельные затраты на одного обучающегося при этом существенно выше - в 1,25-1,5 раза37.

Ответственность за положение дел в сфере жилищно-коммунального хозяйства практически полностью, без какого-либо расщепления возложена на органы местного самоуправления. При этом до последнего времени сохранялся в неприкосновенности подход, сводящий к минимуму участие самих граждан в развитии жилищно-коммунального хозяйства. Неэффективность системы управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципальных образований, монопольное положение большинства предприятий, предоставляющих услуги по содержанию и обслуживанию жилищного фонда, одновременное исполнение одним субъектом функций управления жилищным фондом и обслуживания его, бесправное и зависимое положение граждан как потребителей жилищно-коммунальных услуг – наличие всех этих проблем не раз констатировалось. Все это приводит к постоянному росту задолженности муниципальных образований перед коммунальными предприятиями38, несмотря на то, что фактический объем финансирования этой сферы из бюджетов субъектов Федерации также увеличивается с каждым годом. В 2001 г. он вырос на 28,4% по сравнению с 2002 г., в 2004 г. - на 61% по отношению к 2003 г.. Ситуация усугубляется и тем, что с каждым годом растет и объем предоставляемых гражданам льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг (в 2003 г. рост составил 47,4%, в 2004 г. - уже 55,5%)39. В то же время реформа жилищно-коммунального хозяйства на местном уровне часто ограничивается постоянным ростом стоимости жилищных услуг без улучшения их качества, что создает ситуацию деградации капитальной части семейных бюджетов. Люди вынуждены жить в постоянно ветшающем жилом фонде и при этом оплачивать в возрастающих объемах бесхозяйственность обслуживающих организаций и устаревшие, ресурсоемкие коммунальные технологии.