Особенности проведения муниципальных выборов в России

На первый взгляд, демократический потенциал местного самоуправления сейчас существенно укрепился. По сравнению с предыдущим законодательством Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно расширил возможности населения в решении вопросов местного значения. В нем теперь закреплены формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Однако многие из них фактически оказались невостребованными либо из-за отсутствия общественной инициативы граждан для их проведения, либо нежелания органов местного самоуправления проявлять активность и инициировать привлечение населения к решению вопросов местного значения.

В немалой степени эти формы прямой демократии оказались трудно осуществимыми из-за довольно сложных правовых механизмов, обусловливающих реализацию некоторых форм рядом дополнительных требований, что, как отмечалось в юридической литературе, несомненно, делает учредительную власть населения при решении вопросов местного значения, по сути, иллюзорной и все менее организационно обеспечиваемой.

Из всех закрепленных законом форм прямой демократии муниципальные выборы выделяются своей обязательностью и периодичностью проведения в установленные законом сроки. Такой способ формирования органов местного самоуправления и избрания выборных должностных лиц основан на безусловном признании верховенства волеизъявления избирателей, проживающих на территории муниципального образования, их праве, как самоуправляющегося сообщества, самим образовывать подотчетные и подконтрольные населению органы путем использования предусмотренных законом демократических избирательных процедур.

Выборы выявляют общественную оценку избирателями эффективности проводимой органами местного самоуправления работы по обеспечению выполнения планов и программ социально-экономического развития муниципального образования; формируют реальный рейтинг муниципальных руководителей; показывают результат общественного реагирования на негативные тенденции в осуществлении местного самоуправления на территории муниципального образования, в частности, на проявления коррупции, бюрократизацию работы органов местного самоуправления и др.

Использование избирательных процедур в местном самоуправлении является безусловным свидетельством укрепления его демократического потенциала и становится очевидной необходимость дальнейшего расширения применения такого способа формирования органов местного самоуправления Однако в последние годы в сложившемся институте выборности органов и должностных лиц местного самоуправления стали проявляться новые тенденции, которые требуют своего анализа.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ закрепил перечень выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления: представительный орган муниципального образования, в случае избрания его на муниципальных выборах; глава муниципального образования, впервые получивший статус высшего должностного лица муниципального образования и избираемый на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава или на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования; иные органы и выборные должностные лица, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Оговорка в отношении представительного органа местного самоуправления «в случае избрания его на муниципальных выборах» не случайна. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ расширяет возможность формирования некоторых органов и занятия ряда муниципальных должностей без проведения муниципальных выборов, а также предоставляет возможность отказа от образования выборного органа. В частности, Закон устанавливает, что представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Норма закона имеет обязывающий, а не диспозитивный характер.

Кроме того, в ч. 4 ст. 35 Закона закреплено, что представительный орган муниципального района теперь может не избираться. Вместо избрания он может состоять из глав поселений и из депутатов представительных органов поселений, расположенных на территории района, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства, определяемой в установленном законом порядке.

Такой порядок формирования представительного органа муниципального образования не применялся уже многие десятилетия и потому вызвал немалые споры не только при подготовке, но и после принятия Федерального закона № 131-ФЗ.

Участники развернувшейся дискуссии отмечали немало достоинств данного варианта формирования представительного органа: достигается существенная экономия бюджетных средств муниципального района, не затрачиваемых на проведение муниципальных выборов; в представительном органе муниципального района усиливаются контакты и взаимодействие органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, между собой и с органами муниципального района. Включение в состав представительного органа муниципального района глав поселений и депутатов представительных органов поселений позволяет лучше координировать и объединять действия всех органов местного самоуправления в районе, а при принятии решений с большей полнотой учитывать интересы населения конкретных поселений и интересы населения всего района.

К недостаткам такого варианта формирования представительного органа, в частности, можно отнести отход от демократических выборных начал, выражающийся в том, что население (избиратели) муниципального района, осуществляющее местное самоуправление на данной территории, не может непосредственно в ходе муниципальных выборов выразить свою волю и наделить депутатов правом решать вопросы, отнесенные законом и уставом муниципального района к ведению представительного органа. Население не может посредством прямого избирательного права самостоятельно определить конкретный состав представительного органа муниципального района. Становится невозможным использование двух других закрепленных законом демократических институтов, необходимых для осуществления местного самоуправления, а именно: проведение отчетов депутатов такого представительного органа перед своими избирателями, которых у них на уровне муниципального района просто нет, равно как и проведение досрочного отзыва депутатов избирателями. Не исключено развитие отношений опосредованной соподчиненности между органами местного самоуправления поселений и муниципального района, что противоречит положениям ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В поселениях появляются депутаты с «двойным» статусом представительного органа поселения и представительного органа муниципального района, ставящим их в привилегированное положение по отношению к другим депутатам представительных органов поселений, не имеющим, в частности, таких гарантий бесплатного проезда по территории района, депутатской неприкосновенности на территории муниципального района и др. Не исключено снижение качества реализации депутатами представительного органа муниципального района своих полномочий, осуществляемых ими в соответствии с законом в основном на общественных началах, ввиду того что изыскание дополнительного времени, необходимого для выполнения ими «двойной» нагрузки, может отрицательно сказаться на основной работе депутатов.

Однако несмотря на существенные демократические изъяны применения данного способа формирования представительного органа муниципального района, законодатель все же предусмотрел такую возможность. Для муниципального образования имеет значение также избрание оптимального числа депутатов представительного органа, численный состав которого законодательством о местном самоуправлении в период до 2003 года не регламентировался. В итоге муниципальный депутатский корпус стал формироваться в Российской Федерации без единых критериев. Сейчас Федеральный закон № 131-ФЗ установил минимальное число депутатов представительных органов поселений и городских округов в зависимости от численности населения этих муниципальных образований.

Критериями определения численности депутатов представительных органов муниципальных образований могут служить различные факторы. Соотнесение числа депутатов с численностью населения муниципального образования – это лишь один из этих критериев. Кроме того, важно учитывать вид муниципального образования и закрепленный за ним объем вопросов местного значения, состояние и основные направления социально-экономического развития муниципального образования, социальный состав и преимущественный род занятий жителей, а также размеры территории муниципального образования.

При определении численности депутатов целесообразно стремиться к сбалансированности, оптимизации института представительства. Число депутатов представительного органа должно зависеть от численности населения или от численности избирателей? Представляется, что при определении индекса представительности категория «избиратели» более предпочтительна, чем категория «население», поскольку в отношении депутатов правовые последствия имеют действия именно избирателей. Это относится, в частности, и к выборам депутатов, и к процедуре голосования по отзыву депутата, и к процедуре подотчетности. Поэтому учет лишь общего числа населения нельзя признать оптимальным критерием для определения численности депутатов представительного органа. Для поселений это могут быть одни показатели представительности, для городских округов другие.

Европейская экспертная служба для стран Западной Европы признала оптимальным следующее число депутатов типичного Совета: на районном уровне от 10 до 60 депутатов, на низовом муниципальном уровне от 5 до 50 депутатов. С учетом опыта европейских государств важно добиться такого положения в российском законодательстве, чтобы индекс представительности не сильно отличался при формировании представительных органов одного уровня муниципальных образований. Введение же Законом единого, «сквозного» для всех муниципальных образований критерия зависимости числа депутатов от общей численности населения не позволяет учесть существенные различия между уровнями муниципальных образований. Поэтому представляется вполне оправданным внести изменения в ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, установив зависимость численности депутатов представительного органа от численности избирателей по уровням муниципальных образований.

Изменения, активно вносимые в последние годы в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, расширили вариативность порядка формирования органов местного самоуправления. Однако можно констатировать, что использование при этом института муниципальных выборов не стало для законодателя приоритетной задачей. Так, законом предусмотрены различные варианты занятия должности главы муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования может либо избираться в ходе муниципальных выборов и возглавлять местную администрацию или входить в состав представительного органа с правом решающего голоса и исполнять полномочия его председателя, либо избираться представительным органом из своего состава и возглавлять представительный орган.

Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа и полномочия главы местной администрации. Это ограничение не распространяется лишь на органы местного самоуправления сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

В поселении с численностью избирателей не более 100 человек глава муниципального образования избирается не на муниципальных выборах, а только на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа поселения, и исполняет полномочия главы местной администрации.

В последние годы во многих субъектах Российской Федерации активно стали изменяться положения уставов муниципальных образований в части порядка замещения должности главы муниципального образования. Предусмотренное ранее избрание главы муниципального образования на муниципальных выборах стало чуть ли не повсеместно заменяться его избранием представительным органом из своего состава с исполнением обязанностей председателя этого органа. Необходимость проведения муниципальных выборов в таком случае, естественно, отпадает. Таким образом, если в ходе муниципальных выборов обеспечивается прямое народное представительство и избиратели самостоятельно и непосредственно наделяют конкретное лицо статусом высшего должностного лица муниципального образования, осуществляющим, в соответствии с законом и уставом муниципального образования, собственные полномочия по решению вопросов местного значения, то при избрании лица главой муниципального образования представительным органом из своего состава речь о прямом народном представительстве уже не идет, поскольку нет непосредственной воли избирателей на занятие депутатом, избранным представительным органом из своего состава, должности главы муниципального образования.

Примечательно, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ изначально выборным должностным лицом местного самоуправления признавал лишь должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах. И только 27 декабря 2009 года Федеральным законом № 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» в это положение было внесено альтернативное дополнение - «либо представительным органом муниципального образования из своего состава».