Особенности проведения муниципальных выборов в России

В последующие годы роль этого Закона в правовом регулировании муниципальных выборов в целом снизилась в силу развития законодательной базы местного самоуправления, необходимого организационно-правового оформления статуса муниципальных образований и т.п. Кроме того, была расширена система гарантий избирательных прав граждан, включая гарантии избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, закрепляемая Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».5

Так, статья 83 указанного закона устанавливает дополнительные гарантии осуществления соответствующих избирательных действий в муниципальном образовании в тех случаях, когда в нем отсутствует глава местной администрации и уставом муниципального образования не определено лицо, уполномоченное совершать указанные действия (осуществляются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или по его поручению иным должностным лицом).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит ряд положений, касающихся организации и проведения муниципальных выборов: о назначении муниципальных выборов представительным органом муниципального образования, об организации и проведении выборов органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях и т.д.

Ряд положений, касающихся организации и проведения в том числе муниципальных выборов можно найти в других федеральных законах «О политических партиях», «О средствах массовой информации», Бюджетном кодексе Российской Федерации, Налоговом кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и других.

Важную роль в обеспечении единообразного применения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» играет Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, которая в пределах своей компетенции принимает нормативные правовые акты, обязательные для исполнения. Так, указанный закон предусматривает возможность голосования избирателей по почте на муниципальных выборах в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Порядок голосования в этом случае должен определяться федеральным законом, однако до урегулирования данного вопроса порядок голосования по почте

определяется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Временный порядок голосования по почте утвержден Постановлением Центральной избирательной комиссией Российской Федерации от 7 августа 2003 года №20/144-4). В условиях отмены досрочного голосования на муниципальных выборах, представляется, что данный вопрос требует к себе более пристального. Обобщая избирательную практику, ЦИК России разрабатывает предложения, направленные на совершенствование правового регулирования выборов (в том числе муниципальных).

Также для совершенствования избирательного законодательства, регулирующего муниципальные выборы, важное значение имеет судебная практика по вопросам избирательного права, включая практику Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ.

Таким образом, является неоспоримым факт увеличения объема правового регулирования организации и проведения муниципальных выборов на федеральном уровне. И многие исследователи в области муниципальных выборов поддерживают это. Однако необходимо отметить, что имеется и иная позиция. Так, Кудилинский М.Н. считает, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» регулирует три блока вопросов, относящихся к правовому регулированию муниципальных выборов:

а) в рамках исключительного ведения Российской Федерации устанавливает основы избирательной системы Российской Федерации и закрепляет основные электоральные права граждан Российской Федерации;

б) в рамках совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов содержит нормы направленные на защиту электоральных прав граждан Российской Федерации, а также устанавливающие общие принципы организации системы органов местного самоуправления;

в) осуществляет правовое регулирование иных аспектов подготовки и проведения муниципальных выборов, то есть вопросов, находящихся в исключительном ведении субъектов Российской Федерации, нарушая, тем самым, Конституцию Российской Федерации.6

По мнению данного автора, название «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» отражает лишь попытку включить закон в конституционную систему распределения предметов ведения. Законодатель выбрал самый простой в юридико-техническом смысле вариант закона, закрепляющего электоральные права граждан Российской Федерации и основные формы их защиты – избирательный закон, содержащий некоторые пробелы, восполняемые при осуществлении правового регулирования соответствующих выборов.

Исполнение могло быть принципиально иным: последовательное формулирование прав, а также требований к избирательным процедурам, гарантирующим и защищающим данные права. Законодатель же применил схему правового регулирования, свойственную предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, обозначив тем самым магистральное направление развития избирательного законодательства субъектов Российской Федерации. С этого момента и по настоящее время избирательное законодательство субъектов Российской Федерации развивалось в рамках, определяемых федеральным законодателем.

По поводу отнесения всего комплекса вопросов регулирования региональных и муниципальных выборов к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов сложился своего рода конституционный обычай.7

У субъектов Российской Федерации Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не вызвал серьезных возражений хотя бы потому, что существенно облегчил им задачу по созданию собственного избирательного законодательства. Задача сводилась лишь к некоторому дополнению положений федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Наиболее рациональным способом приведения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в соответствии с Конституцией Российской Федерации является расширение компетенции субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования муниципальных выборов в Российской Федерации.8

Федеральный законодатель вправе предусматривать меры законодательной защиты прав и свобод в процессе подготовки и проведения региональных и муниципальных выборов. Однако защита прав не должна представлять из себя исчерпывающее правовое регулирование тех или иных вопросов, поскольку в этом случае также происходит вторжение в сферу общественных отношений, подлежащую регламентации на региональном уровне. Федеральное регулирование региональных и муниципальных выборов должно носить рамочный характер, полностью исключающий навязывание субъектам Российской Федерации правовых норм, не столько гарантирующих избирательные права граждан, сколько отражающих представление федерального законодателя.9

Субъекты РФ на основе федерального законодательства принимают собственные законодательные акты, регулирующие порядок проведения муниципальных выборов. Как уже было отмечено выше, на федеральном уровне за последние годы значительно увеличен объем правового регулирования вопросов организации и проведения выборов, включая и муниципальные. Все это не могло не отразиться на развитии законодательства субъектов РФ о муниципальных выборах: нередко законы субъектов РФ о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в значительной мере, по сути, дублируют то, что уже урегулировано на федеральном уровне.

Практика правового регулирования выборов субъектами Российской Федерации показывает, что в одних случаях субъекты Российской Федерации принимают один закон о муниципальных выборах, в котором определяется порядок проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Так, например, в Томской области принят Закон от 14 февраля 2005 года № 29-ОЗ «О муниципальных выборах в Томской области» (в ред. 24 июня 2010 года). В Ленинградской области принят Закон от 13 октября 2006 года № 113-оз «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области». Подобная практика характерна для целого ряда субъектов РФ.

Вместе с тем в других случаях субъектами РФ принимаются отдельные законы о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, а также о выборах глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления.

Вместе с тем есть субъекты Федерации, которые пошли по пути кодификации избирательного законодательства, принимая избирательный кодекс, в котором регулируются порядок проведения выборов органов государственной власти и местного самоуправления, а также порядок проведения регионального и местного референдумов, отзыва депутатов разного уровня.

До недавнего времени в законах некоторых субъектов Российской Федерации, посвященных муниципальным выборам, в ряде случаев устанавливались не только порядок избрания глав муниципальных образований непосредственно населением, но и порядок выборов глав муниципальных образований представительными органами из своего состава, что не может быть предметом закона о муниципальных выборах, проводимых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В некоторых субъектах Российской Федерации принимаются законы, определяющие порядок формирования и деятельности избирательных комиссий, в том числе избирательных комиссий муниципальных образований.

В связи с необходимостью обеспечить проведение выборов в органы местного самоуправления в условиях реформирования системы местного самоуправления законами субъектов РФ регулировались также вопросы:

1. о порядке избрания глав вновь образованных муниципальных образований на первый срок их полномочий и статусе указанной должности в структуре органов местного самоуправления;

2. об установлении  численности депутатов представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований, сроков их полномочий, а также сроков полномочий глав этих муниципальных образований;

3. о назначении  даты выборов депутатов в представительные органы местного самоуправления первого созыва городских, сельских поселений, входящих в состав муниципальных районов;

4. о сокращении  срока полномочий отдельных глав муниципальных образований в целях совмещения дня голосования на выборах в органы местного самоуправления с днем голосования на выборах в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований.

Законами субъектов могут устанавливаться гарантии избирательных прав граждан, дополняющие гарантии, установленные данным федеральным законом. Расширение прав одних неизбежно повлечет за собой сокращению прав других, а согласно статье 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом.  В правом регулировании организации и проведения выборов немаловажное место занимают уставы муниципальных образований. В уставе муниципального образования определяются органы и должностные лица местного самоуправления, которые избираются населением на муниципальных выборах, срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. В соответствии с законом субъекта РФ уставом муниципального образования определяется избирательная система, которая применяется в муниципальном образовании, а также регулируются иные вопросы, связанные с организацией и проведением муниципальных выборов.

3. Местные выборы в механизме муниципальной демократии

Как уже упоминалось выше, Европейская хартия местного самоуправления провозглашает, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, а право граждан участвовать в управлении государственными делами наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне. Действительно, в демократическом государстве народ источник власти, однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть.

Именно местное самоуправление призвано обеспечить эффективное управление местными делами с участием населения, однако процесс народоправства не осуществляется автоматически и в идеальных формах. Предшествующий опыт становления местного самоуправления в России выявил много негативных элементов в отношениях органов местной власти и населения, а также и в порядке формирования органов местного самоуправления. Общественный контроль за деятельностью депутатов и должностных лиц местного самоуправления практически отсутствует.

На формирование кризисных проявлений в современном местном самоуправлении в Российской Федерации оказывают влияние различные факторы: напряженная социально-экономическая ситуация во многих муниципальных образованиях из-за нерешенности злободневных проблем жизни населения; не всегда продуманные, многочисленные изменения федерального законодательства о местном самоуправлении; слабое материально-финансовое обеспечение отнесенных к ведению муниципальных образований вопросов местного значения; не разрешаемые и потому усиливающиеся противоречия между интересами населения как субъекта муниципальной власти и местной властвующей элиты в лице органов и должностных лиц местного самоуправления.

Набирающая силу тенденция усиления политизации деятельности представительных органов местного самоуправления привносит новые и нередко конфликтообразующие факторы в процесс осуществления муниципальной власти. Все чаще реальные запросы и потребности избирателей отходят на второй план после партийных, личных и групповых приоритетов в деятельности депутатов.

Недостаточная развитость демократических традиций, политической и правовой культуры приводит к тому, что при осуществлении местного самоуправления многие органы местной власти, должностные лица в практической деятельности не испытывают необходимости в применении и развитии предусмотренных законом форм прямой демократии, чем сводят конституционно установленную учредительную власть населения лишь к возможности один раз в четыре – пять лет избирать представительные органы и выборных должностных лиц, превратив этот выбор чуть ли не в единственное измерение муниципальной демократии. При этом технология организации избирательного процесса усовершенствована до такой степени, что итоги голосования чаще всего оказываются заранее известными и именно такими, как того хотят организаторы муниципальных выборов.