Операции с муниципальным имуществом

Режим объектов государственной  и муниципальной собственности  определяется отдельными законами.⁷

Представляется целесообразным принятие отдельного нормативного акта публичного права, регулирующего вопросы владения, пользования и распоряжения публичной собственностью и закрепление в нем, во-первых, целей приобретения муниципалитетами имущества в собственность, во-вторых, критериев, на основании которых можно определить, вправе ли муниципалитет иметь то или иное имущество в собственности. В-третьих, важно на уровне закона выделить критерии отнесения того или иного имущества к публичному (так, можно выделять имущество, которое в силу особых качеств не может быть частным (водоемы, парки, дороги и т.д.), а также объекты жизнедеятельности (социальные приюты, объекты ЖКХ, объекты инфраструктуры и т.д.)). В-четвертых, совершенно необходимо определение статуса органов, которые наделяются правами представлять интересы собственника в гражданском обороте, полномочия собственников в отношении данных объектов (например, возможность передачи их в аренду, безвозмездное пользование, хозяйственное ведение или оперативное управление и т.д.). И, наконец, в-пятых, нужно закрепление гарантий публичного собственника (например, запрет отчуждения, конфискации, наложения ареста и т.д.). Введение соответствующих норм в ГК РФ, предусматривающих выделение публичного и частного муниципального имущества, а также принятие предлагаемого федерального закона позволили бы решить несколько задач. Во-первых, создать возможность наиболее полного удовлетворения публичных интересов, во-вторых, исключить частное усмотрение при распоряжении муниципальным имуществом, в-третьих, защитить участников гражданского оборота, повысить их информированность относительно особых качеств имущества.⁸ Таким образом, институт права собственности имеет большой потенциал для своего развития и совершенствования, который, безусловно, должен видеть законодатель и оказать муниципальным образованиям помощь, без которой невозможно эффективное решение важных и насущных вопросов, имеющих значение для каждого и всякого жителя города, села, поселка России.

1.2  Муниципальная собственность: операции

Невзирая на повышенное внимание к институту муниципальной  собственности, неразрешенной является проблема, связанная с определением субъекта права данной формы собственности. Законодатель однозначно установил: субъектом  права муниципальной собственности является муниципальное образование (п. 1 ст. 215 ГК РФ и ч. 1 ст. 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; далее - Закон о МСУ). Однако, поскольку в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ говорится: "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью", в юридической науке развернулась дискуссия о возможном противоречии ГК РФ и Закона о МСУ Конституции РФ в части определения субъекта права муниципальной собственности. ⁹

А.А. Уваров считает, что  владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью согласно ч. 1 ст. 130 Конституции РФ - это прежде всего права самого населения. О.В. Бергу представляется ошибочным такое толкование субъектов права: наделение населением муниципального образования органов местного самоуправления компетенцией по осуществлению права муниципальной собственности означает лишь перераспределение полномочий представителей одного и того же собственника - муниципального образования, но не передачу от него права собственности какому-либо другому лицу. А.А. Хорев полагает: основным субъектом права муниципальной собственности Конституция РФ определила население муниципального образования, и это принципиальное положение, по его мнению, получило дальнейшее развитие в ГК РФ, в п. 1 ст. 215 которого субъектами права муниципальной собственности объявлены муниципальные образования. С точки зрения А.Л. Алферова, логическая последовательность слов в конституционной норме свидетельствует, что триада полномочий - владение, пользование и распоряжение - относится к местному самоуправлению в целом, но не к населению. Ю.Н. Мильшин и С.Е. Чаннов отмечают: юридическая литература к одному из прав граждан на осуществление местного самоуправления относит право граждан самостоятельно владеть, пользоваться, распоряжаться муниципальной собственностью. А.М. Цирин, исследуя нормы ст. 130 Конституции РФ, приходит к выводу, что именно жители поселения в целом выступают в роли собственника первого уровня муниципальной собственности, а выборные органы и должностные лица являются субъектами права муниципальной собственности второго уровня. Е.А. Глазков поддерживает точку зрения, в соответствии с которой основным субъектом права муниципальной собственности в ст. 130 Конституции РФ определено население муниципального образования. Н.С. Бондарь рассматривает положения ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ в системном единстве, и если в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ закрепляются правомочия населения (местного сообщества) как субъекта права муниципальной собственности, то ч. 1 ст. 132 Конституции РФ отражает процесс последующей реализации соответствующих полномочий органами местного самоуправления, выступающими в этом случае от имени муниципального образования (п. 2 ст. 215 ГК РФ, ч. 1 ст. 51 Закона о МСУ). Даже не обращаясь к ст. 130 Конституции РФ, Л.А. Чердакова, опираясь на положения Закона о МСУ и Европейской хартии местного самоуправления 1985 года, сделала вывод: подлинным субъектом права муниципальной собственности является население муниципального образования. Е.С. Шугрина, проанализировав ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, пришла к умозаключению, что в этой норме указывается на ряд проявлений самостоятельности местного самоуправления, в том числе на управление муниципальной собственностью.¹⁰

В иностранных конституциях существуют различные подходы к определению  субъекта права муниципальной собственности. В некоторых основных законах  положения о коммунальной собственности относятся к самим местным территориальным единицам - общинам, коммунам и т.д. (Андорра, Болгария, Лихтенштейн, Люксембург, Польша, Португалия, Словакия, Чехия), в других - к их представительным органам (Белоруссия, Венгрия), в-третьих - к местным исполнительным органам (Казахстан), в-четвертых - к местным органам власти в целом (Киргизия, Япония), и от того, какие муниципальные органы упоминаются в конституции, зависят и формулировки: в одних случаях муниципальная собственность определяется как имущество, которым управляют и распоряжаются, в других - как сфера регулирования, часть компетенции местного уровня власти.

Вне зависимости от толкования положений ч. 1 ст. 130 Конституции РФ следует отметить, что субъект права муниципальной собственности различен в конституционно-правовых отношениях при конституировании муниципальной собственности, т.е. при создании, установлении и учреждении, в основном законе государства, а также в муниципально-правовых отношениях, связанных с учредительными нормами в уставе муниципального образования, и в прочих муниципально-правовых и гражданско-правовых отношениях.

В первом случае этим субъектом является местное сообщество, по не очень удачной терминологии Конституции РФ - население, а с учетом норм, закрепленных в Законе о МСУ, можно сделать вывод, что с конституционно-правовой точки зрения субъектом права муниципальной собственности выступает население муниципального образования. Местное сообщество, население муниципального образования как субъект права муниципальной собственности в конституционно-правовых и учредительных муниципально-правовых отношениях может выражать свою волю с помощью непосредственных форм осуществления народовластия. Полагаем, что именно это имел в виду в своей диссертации А.В. Ларионов, утверждая, что население муниципального образования для того, чтобы фактически являться субъектом управления муниципальной собственностью, должно иметь юридически оформленное организационное единство, обеспечиваемое через различные формы (институты) осуществления местного самоуправления.

Также не могут считаться гражданско-правовыми  отношения, называемые А.В. Ларионовым внутренними, т.е. возникающие внутри сферы муниципальной собственности (например, отношения населения и органов местного самоуправления по поводу принадлежности муниципальной собственности); в рамках этих отношений не наблюдается никакой диспозитивности, никакого равноправия сторон. Данные муниципально-правовые взаимосвязи можно отнести к учредительным по отношению к гражданско-правовым, поскольку местное сообщество участвует в них непосредственно. Они базируются на конституционной категории "муниципальная собственность - достояние населения", признаками которой, по мнению Г.Т. Петковой, являются:

- "наличие публичного интереса  как особого интереса населения,  совместно проживающего на определенной  территории;

- наличие коллективного (ассоциированного) собственника, определенного тем, что отношения муниципальной собственности предполагают участие в них не абстрактно-обезличенного субъекта "все", а каждого члена местного сообщества как коллективного собственника;

- территориальный критерий объединения,  где объединение собственников связано не производственным, а территориальным фактором;

- развитие самоуправленческих  отношений в форме прямой (непосредственной) и представительной демократии, где во втором случае население  делегирует свои права специально  созданным органам местного самоуправления или органам местного самоуправления общей компетенции;

- социальная природа, с определением  специфической цели муниципальной  собственности благоустройство  муниципального образования и  социальное благосостояние местного  сообщества, которое достигается совокупностью условий, создаваемых муниципальным образованием для удовлетворения коллективных потребностей местного сообщества".¹¹

Очевидно, что эти отношения, будучи связанными с собственностью, являются не гражданско-правовыми, а конституционно-правовыми или муниципально - правовыми.

Во втором случае невозможность  участия местного сообщества напрямую в гражданско-правовых отношениях (например, заключать сделки) стала одной  из причин создания еще в Древнем  Риме правовой конструкции муниципии, а в современной России - муниципального образования, которое представляет местное сообщество, признанное государством вне конституционно-правовых отношений, когда население без участия его представителей не может быть субъектом отношений. Реализация муниципальным образованием права собственности местного сообщества в гражданско-правовых отношениях - одно из направлений персонификации муниципальным образованием юридической личности местного сообщества жителей, о которой говорили И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов.

Необходимо отделять конституционно-правовые и учредительные муниципально-правовые отношения, связанные с собственностью, от иных муниципальных и гражданско-правовых отношений. В конституционно-правовых и учредительных муниципально-правовых отношениях субъектом права муниципальной собственности выступает местное сообщество (население) муниципального образования, в иных муниципальных и гражданско-правовых отношениях - муниципальное образование. Муниципальное законодательство может содержать и конституционно-правовые, и муниципально-правовые, и гражданско-правовые нормы, регулирующие муниципальные имущественные отношения.

1.3 Проблемы разграничения управления  муниципальным имуществом

Исследуя проблемы разграничения  и соответственно управления и распоряжения собственностью, необходимо отметить, что специфической для государственных и муниципальных образований является такая форма распоряжения собственностью, как приватизация. Государственное имущество, бывшее предметом разграничения, стало и объектом последующей приватизации. Причем приватизация, с одной стороны, - это основание прекращения права государственной или муниципальной собственности, а с другой - одно из оснований возникновения права частной собственности. Приватизация как способ разгосударствления собственности в РФ существует в этом качестве уже более пятнадцати лет.

Являясь инструментом формирования рыночных отношений, усиления социальной ориентации экономики страны, развития конкуренции и частного предпринимательства, приватизация и сейчас имеет большой потенциал. Основной ее результат состоит в том, что в России путем реформирования слоя частных собственников произошла демонополизация народного хозяйства, созданы конкурентная среда и благоприятные условия для развития социально ориентированной рыночной экономики.¹²

По мнению В.М. Шупыро, "формирование эффективной, социально ориентированной  рыночной экономики, создание условий  для свободной предпринимательской  деятельности исключало монополию  государственной собственности  и могло быть успешно осуществлено лишь в условиях многообразия форм собственности, обеспечения гражданам реальной возможности стать собственниками". Однако задача по созданию экономически эффективной и социально справедливой системы разгосударствления собственности, а также управления оставшимся в собственности государства имуществом до настоящего времени не решена.

Прежде чем рассмотреть  приватизацию как правовое явление, необходимо обратиться к истории  появления этого термина за рубежом  и у нас в России.

Для экономической системы, в которой огосударствление средств производства считалось основным принципом экономической политики, само понятие "приватизация" являлось неприемлемым и было исключено даже из толковых и экономических словарей и отнесено к разряду иностранных. Так, в Словаре иностранных слов дается такая его трактовка: "Приватизация - в буржуазных странах - передача (продажа) принадлежащих государству предприятий, средств транспорта, жилых домов и т.п. в частную собственность, т.е. в такую форму собственности, при которой средства производства и продукта труда принадлежат частным лицам".

Приватизация (от латинского слова "приватный", однозначно трактуемого  словарями как "неофициальный", "частный", т.е. принадлежащий отдельному лицу, не обществу, не государству) явилась  магистральным направлением разгосударствления собственности.¹³