Акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування

Аналіз наукових джерел згаданих авторів дозволяє виокремити такі основні властивості нормативних актів місцевого самоврядування, якими вони відрізняються від нормативних актів органів держави:

• мета прийняття;
• сфера дії;
• ієрархічність;
• особлива процедура скасування.

Метою прийняття органами та посадовими особами місцевого самоврядування нормативних актів є вирішення питань місцевого життя. Тобто, предметом правового регулювання таких нормативних актів є переважно питання місцевого значення, віднесені до предмета відання місцевого самоврядування. При цьому питання місцевого значення слід розуміти як питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності мешканців села, селища, міста, вирішення яких здійснюється територіальною громадою чи органами місцевого самоврядування і зачіпає інтереси кожного громадянина.

   На думку В. Таболіна і А. Корнєва, світова практика свідчить, що муніципальна влада «законодавствує» з питань місцевого значення у трьох випадках. По-перше, коли із зазначених питань державна правова регламентація є відсутньою цілком і немає ніякої необхідності в її існуванні. Це стосується як компетенційних питань (наприклад, питання місцевого оподаткування, деякі питання благодійної діяльності, ліцензування), так і питань власної організації та діяльності (формування власного управлінського апарату, створення постійних комісій, прийняття регламентів). По-друге, з питань, що врегульовані нормами права в загальному вигляді, і потрібна їхня місцева юридична конкретизація. По-третє, законодавство не в змозі охопити все різноманіття місцевих особливостей, у ньому не рідко правова регламентація діяльності муніципальних органів здійснюється шляхом закріплення їхніх функцій як позитивних зобов'язань, тому нор- мотворчість органів місцевого самоврядування неминуча, іноді вона просто передбачається законодавством[34, с. 156].

Характерною особливістю нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування є обмеження сфери їх дії щодо території та кола осіб. Вони виступають правовим засобом здійснення власних повноважень на локалізованій території, є обов'язковими для виконання на відповідній адміністративно-територіальній одиниці та лише для її мешканців, а також установ, підприємств та організацій, які здійснюють діяльність на цій території.

Ієрархічність нормативно-правових актів місцевого самоврядування полягає в тому, що норми представницьких органів територіальної громади не можуть виходити за межі, встановлені нормами територіальної громади[7, с. 120]. Водночас, враховуючи структурну побудову місцевого самоврядування, нормативно-правові акти, прийняті представницькими органами місцевого самоврядування та їх виборними посадовими особами, мають більшу юридичну силу, ніж правові акти інших органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 2 ст. 144 Конституції України рішення органів місцевого самоврядування можуть зупинятися лише з мотивів їх невідповідності Конституції України чи законам України з одночасним зверненням до суду. Дана норма виходить з презумпції законності рішень органів місцевого самоврядування. Іншими словами, йдеться про те, що ніякий державний орган, жодна посадова особа не можуть свавільно визнати рішення органу місцевого самоврядування незаконним. Це має зробити тільки суд[23 . ст. 144].

Як бачимо, нормативні акти місцевого самоврядування мають багато спільних рис, які споріднюють їх з актами інших органів держави. Водночас вони характеризуються рядом особливостей, які властиві лише їм і які відрізняють їх від інших юридичних актів. Ці особливості зумовлені специфікою завдань місцевої нормотворчості, характером взаємодії органів місцевого самоврядування з системою органів державного управління та місцем і роллю органів місцевого самоврядування у механізмі державного управління.

Таким чином, проведене нами в цьому підрозділі дослідження дозволяє зробити наступні висновки:

1) самостійне вирішення територіальною  громадою питань місцевого значення неможливе без прийняття відповідних нормативно-правових актів;

2) нормативно-правові акти органів  та посадових осіб місцевого  самоврядування належать до єдиної  системи нормативно-правових актів  в Україні;

3) за своєю юридичною природою це підзаконні нормативно-правові акти, тому їм, по-перше, притаманні всі характерні загальні риси останніх, а по-друге, - властиві специфічні ознаки, зумовлені конституційною природою місцевого самоврядування;

4) розробка єдиного загального визначення нормативних актів місцевого самоврядування, вивчення їх юридичних властивостей сприятиме активізації місцевої нормотворчості, що, в свою чергу, не лише забезпечить правову автономію місцевого самоврядування, а й підніме його авторитет в Україні.

3. Класифікація правових актів місцевого самоврядування.

   Правові акти місцевого самоврядування належать до єдиної системи правових актів в Україні. Вони мають багато спільних рис, які споріднюють їх з актами інших органів держави, та водночас характеризуються рядом притаманних лише їм обливостей, що відрізняють їх від інших юридичних актів. Ці особливості зумовлені специфікою завдань місцевої нормотворчості, характером взаємодії органів місцевого самоврядування з системою органів державного управління та місцем і роллю оргаів місцевого самоврядування у механізмі державного управління. Власне саме вони дають змогу провести класифікацію актів місцевого самоврядування,тобто зробити розподіл їх певні види та групи.

   Критерії класифікації правових  актів та порядок їх використання залежать від того, яку мету при цьому переслідують (дослідження актів, дотримання необхідних вимог, облік, тощо). Але, як правило, класифікація актів здійснюється залежно від їхніх юридичних властивостей. Вона вказує на прояв ролі акту відносно правової норми, його місце у механізмі правового регулювання, юридичну функцію. Чітке уявлення про властивості та ознаки актів місцевого самоврядування слугує розумінню ролі приписів того чи іншого роду у механізмі правового регулювання. А це у свою чергу дозволить знайти кращий підхід до вирішення питання про диференціацію правових актів місцевого самоврядування, їх поділу на нормативні та ненормативні або поєднання в одному акті нормативних та ненормативних приписів. Усі акти місцевого самоврядування як локальні джерела конституційного права різняться за характером (сутністю) волевиявлення, змістом, формою, територією дії, часом дії, чинністю тощо.

   Насамперед, слід розмежувати поняття «правові акти місцевого самоврядування» та «правові акти органів (посадових осіб) місцевого самоврядування», оскільки вони відображають форму реалізації компетенції різних суб'єктів. Кожному суб'єкту місцевого самоврядування притаманна власна правова форма вираження владних повноважень. Правові акти місцевого самоврядування це загальна форма прояву управлінської діяльності всіх суб'єктів місцевого самоврядування, тоді як правові акти органів (посадових осіб) місцевого самоврядування є лише частиною (видом) правових актів місцевого самоврядування. Отже, зазначені поняття співвідносяться як ціле та частина.

Класифікація (від лат. сlаssіs — розряд, клас і ...fісаtiо, від fасіо роблю) система супідрядних понять (класів об'єктів) тієї або іншої галузі знань чи діяльності людини, що використовується як засіб для встановлення зв'язків між цими поняттями чи класами об'єктів[39, с. 150].

Основу класифікації будь-яких предметів та явищ, як правило, становлять найбільш істотні, загальні ознаки, які відображають сутність та зміст цих предметів та явищ. Проте ознаки та властивості різних видів правових актів неоднаково характеризують та розкривають їх зміст. Так, одні ознаки та властивості не мають великого значення, не відіграють важливу роль у загальній характеристиці юридичної природи нормативного акта, а інші навпаки, становлять її основу.

   У юридичній науці склалися два основних підходи щодо способів класифікації правових актів місцевого самоврядування. Прихильники першого підходу вважають, що класифікувати правові акти місцевого самоврядування за всіма критеріями майже неможливо і недоцільно, оскільки основою класифікації будь-яких предметів і явищ є їх найбільш суттєві загальні ознаки. З огляду на це, В. Мелащенко пропонує за основу класифікації актів місцевого самоврядування взяти лише дві їх найістотніші ознаки: зміст і компетентність актів та їх юридичні властивості[25, с. 11]. На думку представників другого підходу, найбільш раціональним та ефективним є застосування саме розширеної класифікації за всіма згаданими вище критеріями [16, с. 15-18].

Розширена класифікація правових актів місцевого самоврядування має більш важливе теоретичне та практичне значення, оскільки дає змогу напрацювати та визначити вимоги до кожної групи таких актів, розробити заходи щодо вдосконалення їх змісту, порядку прийняття, організації виконання і контролю за їх реалізацією.

У науковій літературі радянського періоду зроблені спроби класифікувати правові акти місцевого самоврядування, причому за основу такої класифікації беруться доволі різноманітні критерії. Так, у працях більшості радянських учених найчастіше згадуються такі критерії, як:

1. юридичні властивості актів;
2. суб'єкти, що уповноважені їх приймати;
3. порядок прийняття актів;
4. підстави прийняття;
5. призначення актів;
6. час і сфера їх дії тощо.

   За юридичними властивостями правові акти місцевого самоврядування поділяються на два види: нормативні та ненормативні (індивідуальні). Визначальною рисою співвідношення нормативних і ненормативних актів, як справедливо зазначає В. Мелащенко, є відмінності між ними. Головною з них є властивий нормативним актам правотворчий зміст, нормативний характер їх приписів, у той час як головною особливістю ненормативних (індивідуальних) актів є їх спрямованість на регулювання конкретних відносин [25, с.15].

   Деякі російські вчені вважають, що нормативні акти місцевого самоврядування визначаються як акти, що містять норми права, правила загального характтеру. Тоді як Н. Воронов, М. Шабанов вважають, що нормативними є акти, що встановлюють, змінюють чи відміняють правові норми . В. Копєйчиков звертає увагу на загальний характер актів місцевого самоврядування, зазначаючи, що в таких актах встановлюються правила поведінки, які регулюють не конкретні відносини, а певний вид  суспільних відносин[16, с. 31].

Ненормативні (індивідуальні акти) зазвичай є правозастосовними актами індивідуального характеру. В юридичній літературі їх часто називають актами застосування норм права. Такі акти призначені для одноразового застосування та містять приписи, адресовані конкретному колу осіб чи певній особі [37, с. 86].

Поділ актів місцевого самоврядування за їх юридичними властивостями закріплено на законодавчому рівні. Так, ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. визначає, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають нормативні та інші акти. Ця законодавча формула дає змогу зробити висновок, що прийняті представницькими органами місцевого самоврядування рішення можуть мати як нормативно-правовий, так і індивідуально-визначений характер.

Основним критерієм розмежування  актів місцевого самоврядування є їх характер, сутність. За сутністю ці джерела конституційного права поділяються на ті, що є безпосереднім волевиявленням територіальних громад, а також актами інших суб’єктів місцевого самоврядування – сільських, селищних, міських, районних у містах, районних та обласних рад; сільських, селищних, міських голів; виконавчих комітетів місцевих рад. Первинними серед них слід вважати ті акти, що безпосередньо виражають волю територіальної громади як первинного суб’єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій та повноважень. Похідними  є ті акти, що виражають волю відповідних територіальних громад. Це акти, що створюються чи приймаються чи санкціонуються органами або посадовими особами місцевого самоврядування.

За змістом, тобто за юридичною силою акти місцевого самоврядування поділяються на статутні, референтні, регламентні, акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які не повинні суперечити статутним і референтним джерелам. Пріоритетними є, звичайно статутні акти, адже статуту територіальної громади ( за умовою його прийняття) має найвищу юридичну силу серед актів місцевого самоврядування. Референдні акти виражають волю територіальної громади, мають вищу юридичну силу серед локальних актів муніципальної саморегуляції і виняткове коло суб’єктів  правотворчості, якими насамперед є територіальні громади. Серед актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування слід виділяти рішення місцевих рад, регламенти місцевих рад, окремі розпорядження сільських. Селищних, міських голів та рішення виконавчих комітетів місцевих рад.

Наступним критерієм класифікації актів місцевого самоврядування є їх форма. За формою вираження локальні акти місцевого самоврядування є доволі різноманітними і зумовлюються традиціями формалізації конституційно-правових норм і способами правотворчості відповідних суб’єктів місцевого самоврядування. Це нормативно-правові акти, прийняті у формі статутів територіальних громад, рішень місцевих референдумів, рішень представницьких органів місцевого самоврядування , укладені у вигляді договорів, акти інших соціальних норм тощо.

Форма вираження кожного виду актів суб’єктів місцевого самоврядування має власну, особливу структуру тобто внутрішню побудову. Найскладнішою є форма статуту територіальної громади, який є єдиним писаним локальним джерелом конституційного права найвищої сили серед актів місцевого самоврядування на відповідній території, і умовно складається з преамбули, основної частини, прикінцевих і перехідних положень. Інші локальні акти місцевого самоврядування мають простішу форму, що виражається у кількох нормативно-правових приписах з конкретного питання.