Акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування

2. Поняття та юридична природа нормативно-правових актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

   У механізмі правового регулювання суспільних відносин акти органів місцевого самоврядування виступають головним правовим засобом здійснення місцевим самоврядуванням владних повноважень на підвідомчій території[32, с. 234]. Вони регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування, забезпечують вирішення поточних питань місцевого життя, конкретизують положення законів та інших нормативних актів, дають змогу краще врахувати особливості місцевих умов у процесі реалізації їх приписів.

Сучасна правова доктрина розглядає акти органів місцевого самоврядування як невід'ємну частину єдиної, взаємопов'язаної та узгодженої системи правових актів держави.

Конкретизуючи положення Конституції України ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. визначає, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають нормативні та інші акти. Вказана законодавча формула дозволяє зробити висновок, що прийняті представницькими органами місцевого самоврядування рішення можуть мати як нормативно-правовий, так і індивідуально-визначений характер. Визначальною рисою співвідношення нормативних і ненормативних актів є відмінності між ними. Головною з них є властивий нормативним актам правотворчий зміст, нормативний характер їх приписів, у той час як головною особливістю ненормативних (індивідуальних) [25, с. 15].

Аналіз нормотворчої діяльності місцевого самоврядування свідчить про те, що найбільш численну групу муніципальних актів складають саме нормативні акти, які є правовою формою реалізації органами місцевого самоврядування своєї компетенції3. При цьому упродовж останніх років істотно зросла кількість нормативних рішень, прийнятих місцевими радами та виконавчими комітетами, що свідчить про активізацію їх нормотворчої діяльності та підвищення ролі представницьких органів місцевого самоврядування у механізмі правового врегулювання.

Проте, на сьогодні у юридичній літературі немає єдиного загального визначення нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування. Здебільшого, у підручниках з конституційного права України, державного будівництва та місцевого самоврядування в Україні констатується лише той факт, що органи місцевого самоврядування приймають у межах повноважень, визначених законом, обов'язкові до виконання на відповідній території рішення, які можуть бути скасовані лише у судовому порядку.

У радянській науковій літературі при визначенні нормативних актів органів місцевого самоврядування за основу бралась головна їх ознака - нормативність, тому нормативні рішення місцевих рад визначались як акти, що містять норми права, чи акти, котрі встановлюють, змінюють або відміняють правові норми.

На думку сучасних українських правників, зокрема О. Ф. Скакун, нормативний акт органів місцевого самоврядування визначає як акт-документ (постанова, рішення), що видається у межах компетенції органу місцевого самоврядування та містить норми права, обов'язкові для мешканців відповідної території, а також установ, підприємств та організацій, які здійснюють діяльність на цій території[33, с. 362-363]. Л. Богачова визначає нормативні акти органів (посадових осіб) місцевого самоврядування як письмові офіційні документи, прийняті правомочними суб'єктами (місцевими радами, головами рад), які мають обов'язкову силу, виражають владні веління і спрямовані на регулювання суспільних відносин[9, с. 54-56]. Дещо інше визначення пропонується Ю. Делієм, на думку якого, під такими актами слід розуміти підзаконні акти, видані органами місцевого самоврядування в межах їх компетенції, які за своїм змістом відповідають чинному законодавству або прийняті на виконання за- конів[7, с. 119].

Водночас В. Барський вважає, що нормативно-правовий акт місцевого самоврядування є офіційним документом, прийнятим безпосередньо територіальною громадою або представницьким органом місцевого самоврядування в межах предмета відання місцевого самоврядування, у визначеній процедурно-процесуальній формі, який спрямований на встановлення, зміну, доповнення або скасування правових норм як загальнообов'язкових, розрахованих на багаторазове застосування приписів[5, с. 115]. За визначенням І. Билі, нормативні акти органів місцевого самоврядування - це сукупність нормативних актів, які приймаються з питань місцевого значення в межах Конституції і законів України всіма суб'єктами місцевого самоврядування[8, с. 97].

Як бачимо, незважаючи на деякі теоретичні розбіжності, більшість вітчизняних вчених поділяють думку про те, що нормативно-правовий акт місцевого самоврядування, по-перше, є офіційним документом; по-друге, приймається уповноваженим суб'єктом місцевого самоврядування з питань місцевого значення; по-третє, за своїм змістом відповідає Конституції та законам України; по-четверте, покликаний врегулювати суспільні відносини громади.

Узагальнивши всі наведені підходи до визначення нормативно-правових актів місцевого самоврядування приходимо до висновку, що вказане поняття є складною юридичною категорією.

На погляд, Т.О. Калиновської нормативно-правовий акт місцевого самоврядування - це офіційний письмовий документ, що містить норми права та прийнятий у межах Конституції і законів України безпосередньо територіальною громадою, органом місцевого самоврядування або його посадовою особою з питань місцевого значення чи здійснення делегованих повноважень органів державної виконавчої влади[22, с. 170].

Вважаємо, що таке визначення враховує викладені вище характерні риси і є найбільш привабливим з огляду на його точність та лаконічність.

До речі, у проекті Закону України «Про нормативні правові акти» нормативні акти місцевого самоврядування визначаються як рішення, постанови, накази та інші акти органів місцевого самоврядування та їх керівників, які приймаються на основі та на виконання Конституції та інших законів України в межах їх компетенції для реалізації права громадян та їх об'єднань у межах закону управляти громадськими справами[30, с.13.].

Нормативні акти місцевого самоврядування належать до єдиної системи нормативно-правових актів в Україні. За своєю юридичною природою це підзаконні нормативно- правові акти, тому їм, по-перше, притаманні всі характерні загальні риси останніх, а по- друге, - властиві специфічні ознаки, зумовлені конституційною природою місцевого самоврядування, чим вони відрізняються від нормативно-правових актів органів державної влади.

У даному контексті для з'ясування та характеристики першої групи ознак необхідно, насамперед, визначити поняття нормативно-правового акта та підзаконного нормативно-правового акта, дослідити їх характерні риси, встановити відповідність останнім нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування.

Як відомо, у сучасній юридичній літературі нормативно-правовий акт визначається як офіційний письмовий документ, який приймається уповноваженим органом держави і встановлює, змінює, припиняє чи конкретизує певну норму права[39, с.192].

Нормативно-правовий акт є різновидом правового акта та являє собою офіційний документ правотворчості уповноваженого органу, що формально закріплює правові приписи[1, с. 201 ].

Для більш детального аналізу юридичної суті нормативно-правового акта вітчизняні науковці виділяють такі його характерні ознаки:

1) ухвалюється чи санкціонується  уповноваженими органами держави, їх посадовими особами, іншими  суб'єктами правотворчості і є  їх одностороннім волевиявленням;

2) має зовнішню форму у вигляді  писемного документа із чітко визначеними реквізитами;

3) містить нові норми права  чи змінює, скасовує чинні;

4) приймається згідно з чітко  визначеною процедурою;

5) має юридичну силу, що відображує  співвідношення з іншими правовими  актами, місце і роль у системах  законодавства і правового регулювання;

6) надає волі народу офіційного  характеру[16, с. 164].

Нормативним актам місцевого самоврядування як різновиду нормативно-правових актів притаманні всі перераховані вище загальні видові ознаки.

Відтак, вони приймаються місцевими суб'єктами правотворчості, коло яких чітко визначає Закон (територіальна громада, місцева рада, виконавчий комітет, сільський, селищний, міський голова), та у встановлених законодавцем формах (рішення, розпорядження).

Їх прийняття здійснюється в суворо визначеній процедурно-процесуальній формі. Зокрема, чинним законодавством та регламентами рад врегульовано порядок розробки, прийняття, санкціонування, набрання чинності нормативно-правовими актами місцевого самоврядування та внесення до них змін. Крім того, нормативно-правовий акт місцевого самоврядування набирає чинності за умов його офіційного оприлюднення.

Про нормативність акта місцевого самоврядування свідчить наявність у ньому приписів, які встановлюють, змінюють чи скасовують правові норми.

Встановлені ним правові норми розраховані на багаторазове використання та є обов'язковими для мешканців відповідної території, а також установ, підприємств та організацій, які здійснюють діяльність на цій території та охороняються від можливих порушень як державою, так і територіальною громадою. У разі їх порушення і держава, і територіальна громада можуть вживати заходів примусу.

У юридичній енциклопедії підзаконний нормативно-правовий акт визначається як правовий акт, який має меншу юридичну силу, ніж закон, приймається на підставі закону, відповідно до закону та на його виконання[39, с. 357]. Юридичне значення підзаконних правових актів полягає в тому, що вони є важливою частиною правової системи і забезпечують її існування, конкретизуючи, уточнюючи, деталізуючи та розвиваючи положення законів.

Загальними ознаками цих джерел права вважаються: підзаконний характер, офіційність, обов'язковість виконання, породження юридичних наслідків[13, с. 67].

Головною властивістю підзаконних нормативно-правових актів є їх підзаконний характер, який виражається в тому, що такі нормативно-правові акти приймаються на основі закону та відповідно до нього. їх зміст повинен ґрунтуватися на положеннях закону і йому не суперечити.

Закони визначають компетенцію державних органів, їх повноваження щодо видання нормативно-правових актів з питань, які належать до їх відання, види таких актів. Законодавство про статус відповідного державного органу передбачає межі та характер його правотворчої діяльності.

Так, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. визначає завдання, повноваження органів місцевого самоврядування, організацію та форми їх діяльності, коло суб'єктів нормотворчості. Останні можуть видавати тільки ті види підзаконних нормативно-правових актів, що визначені Конституцією України і законами України, та лише в межах своєї компетенції із дотримання чітко встановлених у законі процедур.

На підзаконну природу нормативних актів місцевого самоврядування вказують не лише положення Конституції України, згідно з якими місцеве самоврядування має здійснюватися на основі та на виконання законів України, а й численні застереження положень Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. на зразок «відповідно до закону», «відповідно до чинного законодавства», «у випадках, передбачених законом, «в порядку і межах, визначених законом»[12, с. 496].

Однак підзаконність муніципальних актів пов'язана не тільки з відповідністю вимогам закону, а й з обов'язком органів та посадових осіб місцевого самоврядування керуватися у своїй діяльності актами вищестоящих органів державної влади та управління. Оскільки відповідно до ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією України та законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією України та законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради Міністрів АРК, прийнятими у межах їхньої компетенції. Проте, це не означає, що нормативні акти місцевого самоврядування знаходяться на найнижчому щаблі в ієрархічній системі українського законодавства, оскільки особливості їх правової системи дозволяють виокремити їм специфічне місце в середині системи підзаконних актів[29, с. 102].

Нормативні акти органів місцевого самоврядування, як і інші підзаконні нормативно-правові акти, теж мають офіційний характер. Про це свідчать: зображення на них державного герба України, наявність печатки органу місцевого самоврядування, що їх прийняв, вказівки на те, що вони видані на виконання Конституції України і законів України, опублікування у відповідних офіційних місцевих виданнях, підписання компетентною посадовою особою.

Нормативні акти місцевого самоврядування тільки тоді виконують своє призначення, коли вони діють, тобто породжують ті правові наслідки, для досягнення яких вони приймаються уповноваженими органами та їх посадовими особами. Це можливо шляхом нормативного врегулювання суспільних відносин через встановлення муніципально-правових норм або створення системи муніципальних правовідносин. Саме тому акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування створюють юридичні підстави для виникнення, зміни чи припинення муніципально-правових відносин або ж виступають юридичним фактом, що безпосередньо породжує конкретні правовідносини.

Щодо такої ознаки як обов'язковість виконання підзаконних нормативно-правових актів, то вказівка на неї мітиться безпосередньо в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. (ст 73). Місцеві органи виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також громадяни несуть встановлену законом відповідальність за невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень.

Таким чином, нормативно-правовим актам органів та посадових осіб місцевого самоврядування властиві ознаки, спільні для всієї системи підзаконних нормативних актів держави. Разом з тим вони посідають своє особливе місце в системі підзаконних нормативних актів, що зумовлено їх специфічними ознаками. Дослідження таких ознак знаходимо в роботах учених як радянської, так і сучасної вітчизняної юридичної науки, зокрема: В. Копєйчикова, Р. Васильєва, В. Мелащенка, А. Колодія, О. Мурашина, О. Скакун, В. Барського, Ю. Делія, В. Борденюка та ін.