Акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування

   Законодавець визначив  форми локальних-нормативно правових  актів, системи місцевого самоврядування: ст. 144 Конституції встановлює, що органи місцевого самоврядування, тобто ради і їх виконавчі органи, в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, рішення також приймаються територіальною громадою на місцевому референдумі (ст. 1 Закону “Про всеукраїнський та місцеві референдуми”), що стосується сільських, селищних, міських голів, то вони згідно з п. 8 ст. 59 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” видають розпорядження[19, с. 72].

   До загальних рис слід також віднести владно-вольовий характер нормативних актів представницьких органів місцевого самоврядування. Витоком владно-вольового характеру нормативних актів місцевих рад виступає саме юридична природа місцевого самоврядування, як підсистема публічної влади недержавного характеру та форми реалізації влади на місцях. Оскільки місцеве самоврядування може здійснюватися як безпосередньо територіальною громадою, так і через представницькі органи, то можна стверджувати, що в нормативних актах представницьких органів, воля територіальної громади виражається безпосередньо або опосередковано. Більше того, представницькі органи місцевого самоврядування виражають волю територіальної громади, надають їй загальнообов'язковий характер та здійснюють місцеву владу від їх імені та в їх інтересах. Саме через представницькі органи місцевого самоврядування та депутатів, які входять до їх складу, громадяни здійснюють владу на місцевому рівні, реалізуючи своє право брати участь в управлінні місцевими справами через своїх представників. Провідна роль представницьких органів у системі місцевого самоврядування забезпечується тим, що депутати місцевих рад обираються безпосередньо територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Поряд з цим, представницькі органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції приймають нормативно-правові акти місцевого значення, які в свою чергу складають правову основу діяльності інших органів місцевого самоврядування[36, с. 99].

Провідний український вчений у сфері муніципального права О.В. Батанов, визначаючи владний характер як загальну ознаку правових актів органів державної влади та місцевого самоврядування, зазначає, що акти суб'єктів місцевого самоврядування як управлінські за своєю природою мають директивно-обов'язковий та публічно-владний характер. Ця загальна риса актів місцевого самоврядування посилюється, оскільки ці акти є актами, які виходять від суб'єкта недержавної влади, а суб'єкта місцевого самоврядування - територіальної громади, місцевої ради тощо, але водночас цей акт забезпечується примусовою силою закону, що надає йому ознак публічної владності[6, с. 447].

Тобто, вираз волі територіальної громади при прийнятті нормативних актів представницькими органами є визначальною умовою здійснення місцевого самоврядування. Таким чином у правотворчості представницьких органів вольовий компонент повинен проявлятися в найбільш концентрованому вигляді, оскільки в разі відсутності як такого втрачається сутність місцевого самоврядування в цілому.

   Натомість, слід зазначити, що в умовах дії принципу організаційної самостійності місцевого самоврядування як підсистеми публічної влади, який виступає одним із засадничих, владний характер нормативних рішень місцевих рад не означає, що представницькі органи приймають рішення тільки в інтересах територіальної громади. При всій самостійності в прийнятті нормативних актів представницькі органи місцевого самоврядування повинні керуватися Конституцією та законами України, а також іншими нормативно-правовими актами, які регулюють відповідні суспільні відносини. Саме на це вказує припис ч. 2 ст. 19 Конституції України, зокрема «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України»[24, ст. 141]. Тобто, органи місцевого самоврядування, в тому числі і представницькі, наділяються законодавчо встановленою компетенцією, певним обсягом владних повноважень для виконання покладених на них завдань та функцій місцевого самоврядування. Таким чином, реалізації повноважень представницьких органів по вирішенню завдань та функцій місцевого самоврядування має відбуватися тільки відповідно до закону та в межах закону.

Якщо використання громадянином своїх прав залежить від його волі, то державний орган чи орган місцевого самоврядування зобов'язані здійснювати надані їм повноваження для забезпечення і захисту публічних інтересів. Таким чином, уповноважені державою органи не можуть на власний розсуд ухилятися від реалізації надані їм повноважень, але й не мають права виходити за її межі, встановлені законодавством[23, с. 143].

Нормативні акти представницьких органів місцевого самоврядування, як і нормативно-правові акти органів державної влади наділені відповідною юридичною силою. Юридична сила - це та кваліфікуюча ознака, яка вказує на місце нормативно-правових актів в системі правового регулювання. На відміну від нормативно-правових актів органів державної влади, які встановлюють привила загального характеру, нормативні акти місцевих рад встановлюють, змінюють або відміняють норми, які діють в межах муніципального утворення і регулюють муніципальні відносини. За своєю юридичною силою нормативні акти представницьких органів - це підзаконні нормативно-правові акти, які є невід'ємною ланкою ієрархічної структури системи нормативно-правових актів України[35, с. 121].

У загальній теорії права в системі підзаконних нормативно-правових актів України виділяють місцеві - ті, які мають територіально обмежену дію і до них відносять: акти, прийняті суб'єктами безпосередньої місцевої демократії, зокрема рішення місцевих референдумів, статути територіальних громад; акти органів місцевого самоврядування - постанови Верховної Ради АРК, рішення місцевих рад, рішення виконавчих комітетів місцевих рад та їх голів[33, c. 373].

Звернемо увагу на те, що в системі місцевого самоврядування цілий ряд органів та посадових осіб уповноважені приймати правові акти в межах своєї компетенції. Тобто, нормативні акти різних суб'єктів правотворчості місцевого самоврядування в межах територіальної одиниці складають єдиний, збалансований правовий масив, який виступає регулятором муніципальних відносин. Нормативні акти можуть прийматися як представницькими органами, так і іншими суб'єктами муніципальних відносин, зокрема виконавчими комітетами місцевих рад та посадовою особою місцевого самоврядування - сільським, селищним, міським головою. З огляду на це, слід звернути увагу на юридичну силу нормативних актів представницьких органів місцевого самоврядування. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення[18, с. 4]. Тобто, представницький орган в найбільшій мірі виражає інтереси та волю територіальної громади. У контексті зазначеного, нормативні акти представницьких органів місцевого самоврядування займають особливе місце в системі актів місцевого самоврядування, оскільки, мають чітко обмежену сферу територіальної дії, обумовлену як компетенцією місцевих рад, так і їх зв'язком з відповідною адміністративно-територіальною одиницею. Поряд з цим, в межах однієї адміністративно-територіальної одиниці існує субординація актів правотворчості суб'єктів місцевого самоврядування[35, с. 122].

З огляду на вищевикладене, можна стверджувати, що нормативним актам представницьких органів місцевого самоврядування як підзаконним характерна одна особливість - вони не повинні суперечити законам України. З іншого боку, нормативні акти суб'єктів правотворчості в межах адміністративно-територіальної одиниці мають свої особливості як по змісту, так і за юридичною силою, яка визначається компетенцією правотворчого органу і сферою дії нормативного акту[35, с. 122].

Більше того, як вважає професор О. Ф. Скакун щодо нормативних актів місцевого значення, то в Україні їх дія відбувається відповідно до правила: акти місцевого самоврядування, що видаються в межах компетенції відповідного органу місцевого самоврядування, мають пріоритет над актами будь-якого місцевого органу виконавчої влади, тобто юридична сила перших є вищою порівняно з актами місцевих державних органів[33, с. 373].

Водночас нормативні акти представницьких органів мають специфічні особливості. Зокрема, дія таких актів поширюється лише в межах територіальної одиниці, що є територіальною основою для діяльності представницьких органів місцевого самоврядування; нормативні акти представницьких органів є правовою формою реалізації завдань та функцій місцевого самоврядування в інтересах територіальної громади.

Більше того значення нормативних актів представницьких органів місцевого самоврядування в системі правового регулювання муніципальних відносин більшою мірою визначається тим, яку саме роль вони виконують в механізмі правового регулювання.

По-перше, відповідно до ст.19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах законодавства може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста, який є актом загального характеру та найбільш важливим нормативним актом локального характеру, оскільки він визначає та закріплює основні питання організації та здійснення місцевого самоврядування на відповідній території і власне набуває статусу установчого акту відповідної територіальної громади[ 18, ст. 19].

   По-друге, наряду з нормативними актами загального характеру в процесі здійснення нормотворчої функції представницькі органи місцевого самоврядування приймають спеціальні нормативні акти, які визначають організаційно-правову структуру місцевих рад, статус виборних посадових осіб місцевого самоврядування. До таких спеціальних правових актів слід віднести регламенти місцевих рад, положення про комітети та комісії тощо.

   По-третє, нормативним актам представницьких органів місцевого самоврядування відводиться особливе місце та роль у механізмі забезпечення прав та свобод людини і громадянина. Слід зазначити, що місцеве самоврядування як підсистема публічної влади інституційно є найбільш наближеною до потреб та інтересів територіальної громади - жителів, об'єднаних постійним місцем проживання у межах села, селища, міста. Місцеве самоврядування може здійснюватися територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі комітети.

На думку професора О.В. Батанова, нормативно-правове забезпечення муніципальних прав і свобод здійснюється (має здійснюватися) не тільки на загальнодержавному, а й усіх рівнях муніципально-правового регулювання, насамперед включаючи локальний (муніципальний). Причому в останньому випадку права і свободи жителів - членів територіальних громад повинні закріплюватися не шляхом дублювання відповідних конституційних положень, а у напрямі їхньої конституційної конкретизації, розширення, враховуючи, що перелік конституційних прав і свобод не є вичерпним[6, с. 447].

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає основні форми здійснення місцевої влади безпосередньо територіальною громадою, зокрема місцевий референдум (ст. 7); загальні збори громадян (ст. 8); місцеві ініціативи (ст. 9); громадські слухання (ст. 13); утворення органів самоорганізації населення (ст. 14); оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування (ст. 77) тощо. Конкретизація цих законодавчих положень та механізм їх реалізації визначається статутами територіальних громад або іншими правовими актами представницьких органів місцевого самоврядування. Саме на місцевому рівні приймаються процесуальні норми, які визначають механізм та процедуру реалізації форм участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення[18].

По-четверте, нормативні акти представницьких органів місцевого самоврядування визначають фінансово-економічну основу територіальної громади. Зокрема, статути територіальних громад містять основоположні норми про фінансово-економічну основу місцевого самоврядування в межах відповідної територіальної одиниці. Поряд з цим, відповідно до ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць; затвердження місцевого бюджету та звіту про його виконання; встановлення місцевих податків та зборів та інш.

Таким чином, на підставі вищевикладеного, з'ясовуючи місце та роль нормативних актів представницьких органів місцевого самоврядування в системі регулювання муніципальних відносин можна зробити наступні висновки, зокрема:

• нормотворча діяльність представницьких органів місцевого самоврядування реалізується шляхом прийняття нормативних актів в процесі практичного здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування. Змістом нормотворчої діяльності є встановлення юридичних норм, які є загальнообов'язковими для виконання всіма суб'єктами муніципальних відносин у відповідних територіальних межах. Саме на місцевому рівні конституційні та законодавчі положення підлягають подальшій деталізації в рамках локальних рішень, які приймаються територіальними громадами безпосередньо або через органи місцевого самоврядування та конкретизуються щодо окремих самоврядних територіальних одиниць з урахуванням місцевих традицій та особливостей;

• нормативні акти представницьких органів місцевого регулювання виконують як юридичну так і соціальну роль в системі регулювання суспільних відносин на місцях. Зокрема, юридична роль нормативних актів місцевих рад полягає в тому, що вони регулюють значне коло суспільних відносин в межах адміністративно-територіальної одиниці в сфері вирішення питань місцевого значення шляхом конкретизації законодавчих положень. Нормативні акти приймаються представницькими органами місцевого самоврядування з урахуванням інтересів територіальної громади. Саме на місцевому рівні закріплюється правовий механізм участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення;
• нормативним актам представницьких органів місцевого самоврядування крім регулятивної функції притаманна і особлива соціальна роль. Саме на місцевому рівні при розробці та прийнятті нормативних актів існує можливість прямої участі населення в правотворчому процесі.