Совершенствование структуры местной администрации на примере г. Саратова

Реальная муниципальная практика основывается чаще всего на чисто эмпирических подходах. Сегодня почти каждый глава администрации, приступая к исполнению своих обязанностей после победы на выборах или назначения, реформирует действующую до него организационную структуру. При этом он исходит из своих субъективных представлений о ее рациональности, учитывает собственный опыт работы и квалификацию (гуманитарий, экономист, коммунальщик, строитель и т. д.), оценивает известный ему кадровый потенциал города, работающий или возможный для привлечения на муниципальную службу. Локальные реорганизации в отдельных звеньях администраций происходят довольно часто.

Под структурой местной администрации понимается ее внутреннее подразделение на отраслевые, функциональные или территориальные органы, которые могут носить различные наименования – отделы, комиссии, комитеты, управления и т. п. Также в структуре администрации обязательно отражается порядок назначения и полномочия руководителей таких подразделений8.

Структура местной администрации утверждается представительным органом по представлению главы местной администрации9.

1.2.1. Типологизация организационных структур администраций.

В настоящее время организационные структуры управления администраций городов строятся по линейно-функциональной схеме, в их основе лежит сочетание линейных (отраслевых) подразделений, осуществляющих основные внешние функции организации (в данном случае - муниципальные услуги), и функциональных подразделений, действующих внутри организации и обеспечивающих ее работу.

Обычными структурами администраций городов являются:

• глава администрации и его заместители, в числе которых могут быть один (иногда два) первых заместителя;

-отраслевые структурные  подразделения - ответственные за определенную отрасль городского хозяйства или социальной сферы и непосредственно обеспечивающие оказание населению муниципального образования той или иной муниципальной услуги или группы однородных услуг. Чаще всего данные структурные подразделения линейно подчиняются одному из заместителей главы, друг от друга разные подразделения этого типа административно независимы;

• функциональные подразделения, не связанные непосредственно с оказанием услуг населению, но выполняющие общие для всей администрации штабные функции: планово-экономические, финансовые, юридические, по управлению имуществом, кадровые, информационные и другие. Иногда их называют подразделениями общей компетенции. Эти подразделения наделены правом регулирующих воздействий по отношению к отраслевым подразделениям и друг к другу в пределах закрепленных за ними функций. Осуществление ряда действий отраслевых подразделений требует согласования с функциональными. Функциональные подразделения могут подчиняться непосредственно главе администрации, заместителю главы либо руководителю аппарата администрации, друг от друга они практически независимы;

- территориальные подразделения, характерные для крупных городов (внутригородские районы и округа), для муниципальных образований  типа "город-район" и для городских  муниципальных образований, в составе которых имеются обособленные поселки или сельские поселения со своими администрациями. Схема управления такими подразделениями является достаточно сложной. Их первые руководители подчиняются либо непосредственно главе администрации города, являясь его заместителями по соответствующим территориям, либо (реже) первому заместителю главы. Отделы внутри данных подразделений чаще всего имеют двойное подчинение - первому руководителю соответствующей территории и профильному структурному подразделению администрации города10;

-аппарат администрации, ответственный за организационное, материально-техническое и хозяйственно-бытовое обеспечение деятельности администрации. Часто в состав аппарата включаются некоторые из функциональных подразделений (кадровые, юридические, информационные). Руководитель аппарата непосредственно подчиняется главе администрации и иногда является его заместителем. Негласно руководитель аппарата зачастую признается вторым лицом в администрации в силу своего влияния на все стороны ее деятельности.

Достоинством линейно-функциональных структур является относительная простота построения и четкость взаимодействия. Коренным недостатком этих структур является то, что они могут эффективно действовать только при выполнении редко меняющихся однотипных функций. Но в современных быстро меняющихся условиях и нестабильной социально-экономической ситуации необходимы (наряду с линейно-функциональными) также структуры, специально ориентированные на инновации. Вот почему в некоторых, пока еще немногих, администрациях появились принципиально новые программно-целевые или программно- ориентированные структурные подразделения, задачей которых является нестабильное исполнение той или иной функции, а достижение определенной программной цели.

Чаще всего появление программно-целевых структурных подразделений связано с организацией системного мониторинга и анализа социально- экономической ситуации в городе, разработкой концепции и стратегического плана развития города, коренным реформированием системы управления (например, ЖКХ) или другими задачами подобного рода. Программно-целевые структуры могут создаваться как на постоянной основе, так и в качестве временных, подлежащих ликвидации после достижения поставленной цели.

Наличие территориальных структурных подразделений безусловно усложняет и утяжеляет структуру администрации, создает систему двойного подчинения, удлиняет информационные потоки. Но избежать этого невозможно. Наиболее эффективным в данном случае является предоставление территориальным подразделениям максимума самостоятельности в рамках своих полномочий и в пределах утвержденной для них сметы расходов.

Работники муниципальных органов (кроме отдельных лиц обслуживающего, технического персонала), занимающие какую-либо должность, являются муниципальными служащими11.

Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Муниципальная служба – это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)12.

При составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей, предусмотренные реестром должностей муниципальной службе в субъекте РФ.

1.2.2. Уровни управления в местных администрациях.

Организационные структуры администраций характеризуются разным количеством уровней управления. В анализе были выделены следующие уровни:

1. низовое звено - отдел или территориальное подразделение администрации. Как правило, отдел администрации включает 2-7 работников, что находится в пределах нормы управляемости его руководителя. Более крупные отделы с подотделами или секторами встречаются достаточно редко и в данной работе не рассматриваются из-за отсутствия соответствующей информации. В структурах некоторых администраций показаны сектора или даже отдельные работники (например, пресс-секретарь), приравненные по статусу к отделам. Территориальные подразделения, особенно в крупных городах, могут иметь свою, достаточно сложную организационную структуру из нескольких уровней, однако в данной работе этот вопрос также не рассматривается и территориальная администрация учитывается в качестве единого низового звена в составе администрации города.
2. управление или комитет, состоящий из нескольких отделов;
3. департамент, состоящий из нескольких управлений и комитетов; данная структура характерна только для крупных городов, часто директор департамента является одновременно заместителем главы администрации;
4. заместитель главы администрации, в прямом подчинении которого может находиться несколько отделов, комитетов и департаментов;
5. первый заместитель главы администрации; он может рассматриваться как отдельный уровень управления лишь в том случае, если ему напрямую подчинены некоторые другие заместители;
6. глава администрации.13

При построении организационных структур местных администраций возможны разные сочетания перечисленных уровней управления.

В подавляющем большинстве рассмотренных городов используются 4-х и 5-х и уровневые структуры администраций. Количество уровней управления зависит от основных характеристик города (численность населения, размер занимаемой территории, характер расселения на территории, ресурсный потенциал города, основные виды деятельности и направления предпринимательской активности в городе) и личностных факторов (квалификация и профессионализм персонала, организационная культура, имидж руководителя, стиль руководства).

Естественно, что увеличение уровней управления вызывает усложнение общей системы управления и удлинение информационных потоков. Поэтому при прочих равных условиях следует стремиться к сокращению числа уровней управления. Увеличение или сокращение количества уровней управления должно быть связано с нормами управляемости. В теории менеджмента оптимальной является норма в 7 подчиненных структур у одного руководителя. Дополнительный уровень может вводиться в том случае, если эта норма оказывается существенно превышенной, и, наоборот, в пределах нормы управляемости количестве уровней может сокращаться.

1.2.3. Глава администрации. Заместители главы администрации (функции, количество).

Как правило, глава администрации:

–  организует разработку и исполнение местного бюджета, осуществляет функции распорядителя кредитов при исполнении местного бюджета;

–  организует подготовку генерального плана развития территории муниципального образования;

–  осуществляет права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

–  определяет структуру, штаты администрации и вносит их на рассмотрение представительного органа местного самоуправления;

–  от имени администрации заключает договоры и соглашения с различными структурами;

–  не реже одного раза в год представляет населению и представительному органу местного самоуправления отчет о деятельности администрации;

–  принимает меры по обеспечению правопорядка, координирует меры по борьбе с преступностью;

–  руководит гражданской обороной муниципального образования, осуществляет мероприятия по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций;

–  назначает на должность и освобождает от должности работников администрации, ее структурных подразделений, руководителей муниципальных предприятий, организаций и учреждений;

–  издает постановления и распоряжения по вопросам своей компетенции;

–  осуществляет иные исполнительно-распорядительные полномочия в рамках своей компетенции.

В целях обеспечения более эффективного решения стоящих перед местной администрацией вопросов структура последней предусматривает должности заместителей главы администрации. Их число зависит от уровня муниципального образования (город, район, село) и может колебаться от одного - двух до пяти-шести и более. Заместители главы администрации осуществляют функции в соответствии с распределением обязанностей, установленных главой, выполняют его поручения. В ряде случаев заместитель главы администрации возглавляет одновременно одно из функциональных или отраслевых подразделений администрации, является председателем той или иной комиссии, действующей постоянно или временно.

К основным направлениям деятельности первого заместителя главы администрации района могут быть отнесены: архитектура, промышленно-гражданское строительство, дорожное хозяйство, топливно-энергетический комплекс, транспорт, связь; жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство, охрана труда, управление муниципальной собственностью. Из структурных подразделений администрации за ним целесообразно закрепить отделы (управления, службы) строительства, транспорта, связи и жилищно-коммунального хозяйства, неимущественных отношений, отдел по труду и др. Из муниципальных хозрасчетных организаций – предприятия жилищно-коммунального хозяйства, бюро технической инвентаризации и др.

Важную роль при распределении обязанностей между заместителями главы играет комплексность подхода. Она заключается в том, что в ведении каждого из заместителей находится блок взаимосвязанных функций, позволяющий возложить на данного заместителя ответственность за конечные результаты деятельности этого блока, снизить нагрузку на главу администрации.

По основным направлениям, курируемым главой муниципального образования и его заместителями можно говорить о комплексности структур управления недвижимостью, экономическими процессами, городским хозяйством, социальной сферой и аппаратом управления.

Представляется целесообразным формирование в структуре администрации следующих крупных административно-управленческих блоков, возглавляемых одним из заместителей главы14:

1. Блок экономики и финансов, ответственный за прогнозирование и планирование социально- экономического развития территории, формирование и исполнение бюджета, взаимодействие с хозяйствующими субъектами, определяющими налоговую базу бюджета и занятость населения территории (промышленная политика), с финансовыми структурами города, формирование и размещение в рамках расходной части бюджета сводного муниципального заказа города, формирование инвестиционной политики города. В крупном городе руководство составными частями этого блока может быть распределено между несколькими заместителями, но тогда координацию работы блока в целом должен обеспечивать первый заместитель главы либо сам глава администрации.
2. Блок управления недвижимостью, ответственный за эффективное использование муниципальной собственности, включая собственность на землю и природные ресурсы, и за формирование имущественной части доходов бюджета.
3. Блок управления городским хозяйством, ответственный за жизнеобеспечение города (ЖКХ, коммунальная энергетика, транспорт, дороги, содержание территории города). И здесь в крупном городе руководство данным блоком может быть распределено между несколькими заместителями, при условии назначения единого координатора в ранге не ниже первого заместителя главы. Управление строительством в крупных городах может быть выделено в отдельный блок, возглавляемый заместителем главы, а в других городах входить в состав блока управления городским хозяйством.
4. Социальный блок, ответственный за все составные части социальной политики, за поддержание и наращивание человеческого потенциала (человеческого капитала) города. В крупном городе данный блок может быть разделен на два: блок, обеспечивающий физиологические функции человека (здравоохранение, социальная защита, физическая культура и спорт) и гуманитарный блок (образование, наука, культура, молодежная политика).
5. Административный блок, в состав которого может входить не только руководство аппаратом администрации, но и вопросы общественной безопасности, организация взаимодействия администрации с представительным органом местного самоуправления, организация взаимодействия с населением и общественными организациями, организация контрольной работы. В крупном городе в отдельный блок могут быть выделены вопросы общественной безопасности.