Правовые основы и проблемы государственной регистрации нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Башкортоста

Так, согласно статье 37 Закона Республики Башкортостан от 12 августа 1996 года № 42-з «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» и пункту 19 Правил, республиканские органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их государственной регистрации и официального опубликования. А в соответствии с пунктом 10 Правил, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. 

Однако органы исполнительной власти Республики Башкортостан не всегда направляют на регистрацию в Управление Республики Башкортостан по организации деятельности мировых судей и ведению регистров правовых актов изданные нормативные правовые акты. 

Для предотвращения такой ситуации, в Управлении Республики Башкортостан по организации деятельности мировых судей и ведению регистров правовых актов ежемесячно проводится анализ представляемых республиканскими органами исполнительной власти перечней изданных правовых актов, по результатам которого, осуществляется работа по отбору нормативных правовых актов подлежащих государственной регистрации, после чего в орган исполнительной власти направляется запрос о представлении требующего государственной регистрации нормативного правового акта. 

Еще одной проблемой в сфере государственной регистрации нормативных правовых актов является нарушение сроков их представления на регистрацию в Управление Республики Башкортостан по организации деятельности мировых судей и ведению регистров правовых актов.

Так, в соответствии с пунктом 12 Правил, подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты должны представляться на государственную регистрацию не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения). 
       Таким образом, направленные на государственную регистрацию нормативные правовые акты возвращаются Управлением Республики Башкортостан по организации деятельности мировых судей и ведению регистров правовых актов на основании пункта 16 Правил. 

Вместе с тем, нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, применяются органами исполнительной власти Республики Башкортостан без государственной регистрации. Таким образом, на территории Республики Башкортостан действуют акты, не вступившие в законную силу, что противоречит статье 37 вышеназванного Закона[25]. 
       Еще одним случаем возвращения нормативного правового акта без государственной регистрации является нарушение установленного порядка представления нормативного правового акта на государственную регистрацию. 
       Так, согласно пункту 12 Правил, подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты должны представляться на государственную регистрацию в 8 экземплярах: подлинник и 7 копий, одна из которых представляется на магнитном либо магнитно-оптическом носителе в виде текстового файла с расширением DOC.

Нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера, представляются в двух экземплярах (подлинник и одна копия). Представление на государственную регистрацию нормативного правового акта, изданного совместно несколькими республиканскими органами исполнительной власти, возлагается на орган, который указан первым в числе подписавших (утвердивших) акт. 
       Представленный на государственную регистрацию нормативный правовой акт должен быть подписан (утвержден) руководителем республиканского органа исполнительной власти, а прилагаемая к нормативному правовому акту справка - руководителем юридической службы республиканского органа исполнительной власти, издавшего указанный акт.

К подлежащему государственной регистрации нормативному правовому акту, представленному на государственную регистрацию, должна быть приложена справка, содержащая основания издания приказа, сведения о всех действующих нормативных правовых актах по данному вопросу и информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом и подписанная руководителем юридической службы республиканского органа исполнительной власти, издавшего акт. На обороте каждого листа оригинала нормативного правового акта проставляется виза руководителя юридической службы республиканского органа исполнительной власти.

Также, анализ поступивших на государственную регистрацию нормативных правовых актов в 2011 году показал, что при проведении юридической экспертизы в регистрации примерно каждого двенадцатого нормативного правового акта было отказано по причине несоответствия этого акта законодательству Российской Федерации и Республики Башкортостан. Формы выражения такого типа нарушений, как противоречие действующему законодательству разнообразны: отсутствие у органа, издавшего нормативный правовой акт, полномочий на осуществление правового регулирования данного вопроса; выход за пределы полномочий органа по изданию нормативных правовых актов; принятие нормативного правового акта (или его части) по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным актом данного уровня; неправильный выбор формы (вида) нормативного правового акта; нарушение предусмотренных законодательством правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе их опубликования, государственной регистрации и вступления в силу; несоответствие содержания принятого акта (или его части) положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу; неопределенность содержания нормативного правового акта (или его части), вызывающая его неоднозначное толкование в правоприменительной практике. 
       К субъективным причинам нарушений законности в нормативных правовых актах органов исполнительной власти можно также отнести: поспешность в рассмотрении и принятии нормативных правовых актов, нарушение технологии нормотворческого процесса и юридической техники, некомпетентность и низкий уровень правовой культуры юридических служб. Как было указано выше, в соответствии с пунктом 12 Правил, на обороте каждого листа оригинала нормативного правового акта проставляется виза руководителя юридической службы республиканского органа исполнительной власти, что должно подтверждать проверку нормативного правового акта руководителем юридической службы на соответствие действующему законодательству и правилам юридической (законодательной) техники. 

       Вместе с тем, на государственную регистрацию представляются нормативные правовые акты, названия которых неоправданно растянуты и громоздки, поэтому ссылаться на их официальные наименования крайне неудобно. К тому же этот недостаток акта влечет за собой следующий изъян - теряется предмет правового регулирования, который должен быть отражен в названии нормативного правового акта. 

       Структурные дефекты акта касаются нарушения правил рационального построения, логики, структуры и взаимосвязи правовых норм. Чаще нарушаются требования, относящиеся к преамбуле акта, его основным понятиям, предмету правового регулирования. Исходя из положений теории права, преамбула акта, хотя и не имеет прямого практического применения (в отличие от норм права), должна содержать в себе цели, задачи и мотивы принятия нормативного правового акта и не должна повторять его наименование, предмет правового регулирования. 
       Следует отметить наличие в нормативных правовых актах излишней декларативности, что в первую очередь объясняется низким уровнем законодательной техники. В содержании акта, должны быть четко прописаны права и обязанности субъектов отношений, процедура их реализации, положения об ответственности адресатов. Наличие в актах общего декларативного материала допустимо, однако избыток теоретических пространных норм резко увеличивает вероятность акта быть неэффективным на практике. 

Также нарушается важнейший принцип юридической техники - принцип единства терминологии, "то есть использование терминов, тождественных и не противоречащих терминам, содержащимся в других нормативных правовых актах". 
       Разобщенность терминологии, используемая при подготовке нормативных правовых актах, влечет за собой, как правило, несоответствие действующему федеральному законодательству и как следствие отказ в регистрации нормативного правового акта. 

       Анализ содержания нормативных правовых актов также показал наличие в тексте орфографических, синтаксических, пунктуационных и стилистических ошибок. Наиболее часто допускаются следующие нарушения правил русского языка: употребление сокращений и аббревиатур, не предусмотренных законом или не являющихся общепринятыми; построение громоздких предложений, нарушение порядка построения фраз; ошибки словоупотребления; орфографические и пунктуационные ошибки. 

       Таким образом, очень важным является исключение случаев направления для исполнения нормативных правовых актов, не прошедших государственную регистрацию и не опубликованных в установленном порядке, а также соблюдение действующего законодательства и правил юридической техники при подготовке проектов нормативных правовых актов и представления их на государственную регистрацию. 
       Также стоит отметить, что в соответствии с постановлением Правительства Республики Башкортостан от 26 декабря 2011 года № 504 «О разработке и утверждении республиканскими органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», проекты административных регламентов подлежат согласованию с Министерством экономического развития Республики Башкортостан. Административные регламенты представляются исполнительными органами на государственную регистрацию в Управление Республики Башкортостан по организации деятельности мировых судей и ведению регистров правовых актов с соответствующим заключением Министерства экономического развития Республики Башкортостан в порядке, установленном законодательством. 

Вместе с тем, республиканскими органами исполнительной власти представляются на государственную регистрацию приказы, утверждающие административные регламенты, без заключения Министерства экономического развития Республики Башкортостан, что затрудняет процесс юридической экспертизы и влечет за собой возвращение нормативного правового акта без его регистрации. 
       Кроме того, в целях выявления коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов), в соответствии статьей 44.3 Закона Республики Башкортостан от 12 августа 1996 года № 42-з «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан», нормативные правовые акты Республики Башкортостан по вопросам, касающимся: прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании; социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы, в десятидневный срок направляются в Прокуратуру Республики Башкортостан принявшим их органом для проведения антикоррупционной экспертизы в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». 
       Вместе с тем, в нарушение указанных требований Закона ряд органов исполнительной власти Республики Башкортостан не направляют изданные нормативные правовые акты в установленном порядке в Прокуратуру Республики Башкортостан для проведения антикоррупционной экспертизы. 

В связи с изложенным, при осуществлении нормотворческой деятельности республиканским органам исполнительной власти следует уделять особое внимание соблюдению действующего законодательства по профилю деятельности соответствующих государственных органов в пределах их компетенции, а также соблюдать сроки и порядок представления нормативных правовых актов на их государственную регистрацию.

Заключение.

Итак, мы видим, что в настоящее время в Российской Федерации существует и функционирует довольно-таки сложная система исполнительной власти. Нельзя забывать о том, что прежде всего она является подсистемой государственной власти, ее ветвью в структуре разделения власти как единого целого организационно-правового механизма государственной организации общества и ведения его дел. Эта подсистема имеет определенное структурное строение, включающее уровни (строение по иерархической вертикали); звенья (одноуровневые образования однородных органов); виды и формы органов исполнительной власти. Орган исполнительной власти является первичной и основной структурной единицей рассматриваемой системы. Он имеет сложное структурное внутреннее строение и включает структурные подразделения аппаратного назначения, не имеющие властных полномочий, а иногда и самостоятельные органы (конструкции органа в органе), состав служащих государственной службы как специального института государственной власти.

Такая сложная структура обладает рядом недостатков, связанных прежде всего с дублированием функций и отсутствием четкого разграничения предметов ведения. Одной из причин такого положения дел является несовершенство законодательной базы. Например, до сих пор отсутствует связь между конституционными положениями о гарантиях единства экономического пространства, широким кругом «ведения» Российской Федерации, «совместного ведения федерации и субъектов Российской Федерации» и применяемых практикой органов исполнительной власти понятий «государственное регулирование», «государственное управление», «органы управления».

Республика Башкортостан является демократическим правовым государством в составе Российской Федерации, выражающим волю и интересы всего многонационального народа республики. Основной закон Республики Башкортостан – Конституция действует более 15 лет.

Законодательная власть в Башкортостане согласно Конституции Башкортостана – это Государственное Собрание (Курултай Республики Башкортостан). Исполнительная власть – Президент и Правительство Республики Башкортостан, Судебная власть - Конституционный Суд Республики Башкортостан, федеральные суды и мировые судьи.

Реализация конституционного принципа разделения власти как единого государственного механизма возможна только при действии его внутренней части, которая состоит из системы сдержек и противовесов. Продолжая общее освещение исследуемого принципа, рассмотрим « его действие в другой плоскости. Реализация принципа разделения государственной власти, закрепленная в конституции, нормах, соотносится с федеральной системой государственного устройства. Речь идет о разделении властей по вертикали. Рассматривая конституционный принцип разделения властей в соотношении положений Конституции Российской Федерации (статьи 10,11) и Конституции Республики Башкортостан (статья 5) становится очевидным наличие разграничения властных функций между федеральными и республиканскими органами власти. Скорее всего, это вопрос пределов централизации и децентрализации государственной власти. Правовая регламентация данного вопроса заложена в конституционных нормах и получила свое развитие в договорных отношениях.

Какой бы ни была мотивация государственных деятелей разных уровней при осуществлении властных полномочий, на первый план неизбежно выходят проблемы, связанные с соблюдением пропорций федерального и республиканского бюджетов. Субъективные причины, на наш взгляд, лежат в сознании прошлого, усилении централизованной власти в последние годы, также антикризисные мероприятия направлены на усиление позиций центра (например, сбор налогов). Стереотипы административно-командного управления не позволяют развиваться, существенно тормозя развитие процесса договорных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации. В этой связи нам предстоит трудоемкая организационно-правовая работа.