Государственная служба, управление и этика

Глава 2. Пути повышения профессионально-этического уровня государственных служащих

§2.1 Обоснование необходимости решения исследуемой проблемы

Проведенные серьезные  реформы в сфере управления, изменили стиль и методы работы государственного сектора. Однако, важно обеспечить, чтобы выигрыш в действенности и эффективности работы не достигался в ущерб этике поведения. Новые методы работы государственной службы приводят к возникновению таких ситуаций, при которых государственным служащим необходимо самым серьезным образом учитывать возникающие этические проблемы при том, что, возможно, существует слишком мало директив и руководящих указаний по поводу того, как следует вести себя в таких ситуациях.

Реформы, предусматривающие децентрализацию власти с делегированием полномочий организациям субнационального уровня, передачу больших ответственности и свободы действий в принятии управленческих решений, рост коммерциализации государственного сектора и меняющееся взаимодействие между государственным и частным секторами, все чаще ставят государственных служащих в условия, когда возникают конфликты интересов или целей. Эти новые ситуации создают дилеммы, требующие разрешения на основе анализа ситуации с точки зрения этики и морального обоснования принимаемых решений.

Еще одним моментом, вызывающим озабоченность, является очевидное  падение доверия по отношению  к правительству и государственным  институтам, и то, как это скажется на легитимности правительства и  государственных институтов. Ослабление доверия ассоциируется, по крайней мере, отчасти, с разоблачениями неподобающих действий и, в некоторых случаях, прямой коррупции со стороны государственных должностных лиц. При этом неясно, то ли действительно ослабляются нормы поведения, то ли дело в том, что в наши дни, когда управление государством носит открытый характер, средства массовой информации предпринимают собственные расследования, а общественность стала более искушенной, ошибки и судебно наказуемые проступки просто более заметны. Ясно лишь то, что этика и нормы в жизни государства стали более серьезной общественно-политической проблемой, требующей принятия действенных мер соответствующими правительствами.

Некоторые меры по исправлению  сложившегося положения обладают, в широком смысле слова, потенциалом как в плане поощрения этичного поведения, так и в плане предотвращения неправомерного образа действий. Традиционно, более жесткое нормативное регулирование и более строгое применение закона являлись первыми мерами реагирования на факты неправомерного поведения в государственном секторе. Международные инициативы были, в первую очередь, направлены на создание конкретных элементов инфраструктуры обеспечения этики, предназначенных, в основном, для предотвращения или объявления преступлением некоторых форм правонарушений, таких, например, как коррупция.¹¹

В основе усилий лежит  убежденность в том, что предотвращение неправомерного поведения является столь же сложным, как и само явление  неправомерного поведения, и что  для достижения успеха в предотвращении такого поведения необходим целый комплекс взаимосвязанных механизмов, к числу которых относятся прочная и устойчивая инфраструктура обеспечения этики, надежные системы поддержания этики, конкретные методики предотвращения указанного поведения и действенное применение закона.

Реформирование современной  системы государственной службы, на наш взгляд, с формированием  этики, основанной на менеджеризме, способствующем в наибольшей степени усвоению социальных инноваций, чего явно не хватает современным государственному служащему. От этого страдает профессионализм.

Этика государственного служащего может существенно  варьироваться, поскольку на нее  могут оказывать влияние различные  факторы социальной и профессиональной жизнедеятельности. В зависимости от иерархического статусного положения основного субъекта – государственного служащего – справедливо выделять социальную компетентность руководителей и специалистов. У первых она носит более полный и широкий по охвату содержания, а у вторых – более конкретный, глубокий, но локализованный в определенной социальной сфере характер.

Этика чиновников в значительной степени связана с содержанием  их предшествующей профессиональной деятельности, особенностями жизненного опыта, уровнем  и профилем профессионального образования. Правовые основы государственной службы сложились как механизм, адекватный социально-экономическим условиям современного российского общества и государства.

Таким образом, для повышения  профессионально-этического уровня государственного служащего необходимо:

1. повысить уровень компетентности руководителей государственных органов;
2. усовершенствовать систему подготовки и профессионального развития государственных служащих с использованием современных методов обучения

Эти вопросы тесно  связаны между собой и не могут быть решены в отдельности. Для решения этих вопросов необходимо определить принципы поддержания этики на государственной службе.

§ 2.2 Принципы поддержания этики на государственной службе

Общие принципы представляют собой основы поведения государственного служащего, которыми надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей Принципы поддержания этики на государственной службе следующие:¹²

1. Этические нормы для государственной службы должны быть четкими и ясными.

Государственному служащему  необходимо знать основные принципы и нормы, которыми он должен руководствоваться  во время работы, а также осознавать границы допустимого поведения. Этого можно добиться при помощи краткого и широко пропагандируемого  изложения основных этических норм и принципов, регламентирующих государственную службу, представленного, например, в виде кодекса поведения, что позволит добиться единообразного понимания указанных принципов и норм как на всех уровнях государственного управления, так и в более широких кругах общества.

2. Этические нормы должны быть отражены в правовой системе.

Правовая система является основой для доведения минимальных  обязательных норм и принципов поведения  до сведения каждого государственного служащего. Законы и нормативные акты могут формулировать основополагающие ценности государственной службы и должны создавать основу для осуществления руководства, расследования, дисциплинарных мер и судебного преследования.

3. Необходимо обеспечить руководство государственными служащими в сфере этики.

Профессиональная социализация должна способствовать воспитанию необходимых  здравого смысла и навыков, позволяющих  государственным служащим применять  этические принципы в конкретных обстоятельствах.     Обучение повышает уровень знаний в области этики и может привить навыки, необходимые для проведения ими анализа и морального обоснования принимаемых решений с точки зрения этики. Непредвзятые советы могут помочь создать такую обстановку, в которой государственные служащие с большим желанием будут противостоять этическим конфликтам и проблемам и решать их. Должны быть обеспечены механизмы руководства и консультаций внутри организаций и ведомств, призванные помочь служащим применять основные этические нормы на рабочем месте.

4. Государственный служащий должен знать свои права и обязанности при разоблачении им правонарушений.

Государственному служащему  необходимо знать свои права и  обязанности в том, что касается выявления фактических или предполагаемых правонарушений в государственной  службе. Для этих ситуаций должны быть предусмотрены четкие правила и процедуры, которых должны придерживаться должностные лица, и официально утвержденная иерархия ответственности. Государственному служащему также необходимо знать, какая защита будет предоставлена в случае разоблачения ими правонарушений.

5. Политическая приверженность этике должна укреплять этичность поведения государственного служащего.

Политические лидеры ответственны за поддержание высоких  моральных норм при выполнении ими  своих служебных обязанностей. Их приверженность этическим принципам демонстрируется на личном примере и путем принятия таких мер, которые возможны лишь на политическом уровне, к примеру, посредством введения в действие законодательных и институциональных мер, способствующих этичному поведению и устанавливающих санкции за правонарушения, а также путем предоставления достаточных поддержки и ресурсов для осуществления деятельности, связанной с обеспечением этики, на всех уровнях государственного управления и посредством неиспользование этических норм и законов в политических целях.

6. Процесс принятия решений должен быть информационно прозрачным и открытым для тщательного его рассмотрения.

Общественность вправе знать, как государственные институты  распоряжаются доверенными им полномочиями и ресурсами. Внимательному изучению принятых решений общественностью должны способствовать информационно прозрачные и демократичные процессы их принятия, надзор со стороны законодательной власти и доступ к государственной информации. Информационная прозрачность должна подкрепляться такими мерами, как внедрение систем раскрытия сведений и признание роли активных и независимых средств массовой информации.

7. Должны действовать четкие директивы, регламентирующие взаимодействие между государственным и частным секторами.

Поведение государственного служащего при работе с частным  сектором должно регламентироваться четкими  и ясными правилами, устанавливающими этические нормы. Рост масштабов взаимодействия между государственными и частными секторами требует уделения большего внимания ценностям государственной службы, а также того, чтобы сторонние партнеры уважали эти же ценности.

8. Руководители должны демонстрировать и поощрять этичное поведение.

Организационная среда, где соблюдение высоких норм поведения  поощряется посредством соответствующих  стимулов (таких, например, как создание адекватных условий работы и действенная  оценка показателей работы), оказывает непосредственное воздействие на проявление уважения к ценностям государственной службы и соблюдение этических норм в повседневной практике. Важную роль в этом играют руководители, обеспечивая последовательное руководство и являя собой образец исполнения служебных обязанностей в том, что касается их этики и поведения в профессиональных взаимоотношениях с политическими лидерами, другими государственными служащими и гражданами.

9. Политика, процедуры и практика управления должны поощрять этичное поведение.

Политика и практика в области управления должны демонстрировать  приверженность организации соблюдению этических норм. Для государственных  служб недостаточно располагать  лишь структурами, основанными на правилах или контроле соблюдения правовых норм. Если будут действовать одни лишь системы контроля соблюдения правовых норм, это может привести к непреднамеренному поощрению того, чтобы некоторые государственные служащие действовали на грани неправомерного поведения, оправдывая это утверждениями о том, что если они не нарушают закон, это, якобы, означает, что они действуют этично. Политика должна не только очерчивать круг тех минимальных норм, при несоблюдении которых действия должностных лиц будут считаться недопустимыми, но и четко формулировать ту совокупность ценностей государственной службы, которым должны стремиться следовать государственные служащие.

10. Условия государственной службы и работа с кадрами должны поощрять этичное поведение.

Условия найма на государственную  службу (такие, как перспективы служебного роста, возможности повышения квалификации, адекватная оплата труда и политика в сфере работы с кадрами) должны формировать среду, благоприятствующую этичному поведению. Последовательное применение в практике приема на работу и продвижения по служебной лестнице таких основных принципов, как учет личных качеств и заслуг, способствует поддержанию честности в работе государственной службы.

11. В рамках государственной службы должны действовать адекватные механизмы подотчетности.

Государственные служащие должны быть подотчетны в своих действиях руководству и, в более широком смысле, обществу. Подотчетность должна касаться как соблюдения действующих правил и этических принципов, так и достижения необходимых результатов. Механизмы реализации подотчетности могут быть как внутренними по отношению к учреждению или ведомству, так и действующими в масштабах всего государственного аппарата, или могут быть предоставлены гражданским обществом. Механизмы обеспечения подотчетности могут быть разработаны таким образом, чтобы обеспечивать адекватный контроль при одновременном допущении надлежащей гибкости управления и руководства.

12. Для борьбы с неправомерным поведением должны предусматриваться соответствующие процедуры и санкции.

Механизмы выявления  и независимого расследования правонарушений (таких, как коррупция) являются необходимой частью инфраструктуры обеспечения этики. Необходимо предусмотреть надежные процедуры и ресурсы для отслеживания, доклада о и расследования случаев нарушения правил государственной службы, а также соразмерные административные или дисциплинарные санкции для того, чтобы отбить желание совершать неправомерные действия. Руководители должны проявлять надлежащую рассудительность при применении этих механизмов в тех случаях, когда необходимо принимать соответствующие меры.