Борьба с коррупцией в системе государственной службы в Российской Федерации

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.2 Коррупция и взяточничество: российская  и международная практика 

 

     В начале ХХ века в России наблюдался резкий рост взяточничества в связи с поставками и военными заказами, сделками с недвижимостью, формированием кооперативных обществ, разрешением на добычу полезных ископаемых, что определило необходимость проработки вопроса об усилении ответственности за мздоимство, лихоимство и лиходательство. После длительных проволочек в январе 1916 года соответствующий закон был принят в порядке чрезвычайного законодательства. Наказание за получение взятки было увеличено, в особенности по фактам, касающимся снабжения армии и флота вооружением, вещевым и продовольственным довольствием, комплектование войск и железнодорожных перевозок. Все факты лиходательства также объявлялись, безусловно, наказуемым, особенно сурово наказывались учинение его шайкой.

     Особенностью применения уголовной ответственности за служебные преступления в дореволюционной России была система административной гарантии, в соответствии с которой для возбуждения уголовного преследования для должностного лица требовалось согласие его начальника, который в последующем также решал вопрос о предании обвиняемого суду или о прекращении уголовного дела. Процессуальные нормы об административной гарантии содержались в Своде законов 1932 года и Уставе уголовного судопроизводства 1864 года. Административная гарантия справедливо критиковалась криминалистами в связи с тем, что нарушала равенство подданных перед судом, а также способствовала укрытию фактов мздоимства и лихоимства.

     Существовало казнокрадство и в нацистской Германии. В период Второй мировой войны Гитлер тайно извлекал из государственной казны ежегодно около двухсот миллионов рейхсмарок и раздавал своим приближённым генералам. Им также передавались поместья, земельные участки, охотничьи домики и бесценные произведения искусств. Результатами грабительских действий германских войск сумели воспользоваться не только немцы. Весной 1945 года союзническими войсками были задержаны два эшелона, следовавших из Венгрии в Германию, в которых перевозились драгоценности и произведения искусств «конфискованные» у обитателей будапештского еврейского гетто. Один эшелон был разграблен американцами, а другой – французами, посчитавшими ценности своими военными трофеями.

     В последнее десятилетие международные и региональные экономические организации уделяли большое внимание выработке документов, направленных на борьбу с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях.

     Взяточничество в международной практике обычно носит скрытый характер, и доказать факт взятки бывает достаточно сложно. Одним из распространённых способов взяточничества является оплата услуг разного рода консультантов, агентов, посредников, а также официальных лиц за рубежом. ТНК расходует на такие выплаты огромные суммы из общекорпоративных средств с целью получения конкурентных преимуществ на международном рынке. ТНК авиакосмической и военной отраслей США тратят на таких консультантов 4-6% от суммы сделок. Взяточничество в законах многих западных стран является уголовным преступлением. Единообразного толкования этого понятия в уголовном праве не существует. Одни страны относят к взяточничеству все случаи дачи взятки, когда целью было извлечение выгоды или пользы для взяткодателя; другие – лишь случаи, где приманкой были деньги или собственность. В США определение взяточничества связывается лишь с нарушением административной этики госслужащими в законодательной, исполнительной и судебной областях. При этом в случае доказательства факта взятки, если деньги или другие блага были предложены или получены с незаконной целью, не имеет значения, было ли действительно совершено действие, ради которого давалась взятка или нет. Под наказание попадает также получение взятки, которую дали конкуренты или правоохранительные органы с целью проверки должностных лиц на честность.

     В изданном в США исследовании «Разрабатываемые стандарты международной торговли и инвестиций» (многонациональные кодексы поведения корпораций) приводится классификация различных видов платежей, относящихся к разряду взяток:

 

1. Плата за  услуги должностным лицам –  вымогателям («способствующие», «грязные»  подношения). К ним относятся:  плата таможенному чиновнику,  пригрозившему задержать пропуск  товара; «подарки» правительственному  служащему (клерку), придерживающему  выдачу визы до тех пор, пока  он не получит нужную «компенсацию»;  «возвратная взятка», когда часть  выплаченной взятки возвращается  взяткодателю в награду за  «сотрудничество».

2. Выплаты  правительственным, государственным  высшим должностным лицам с  целью заручиться их доброй  волей и обязательством создавать  благоприятный режим на будущее.

3. Выплаты  чиновникам с целью содействовать  принятию необходимого фирме  (национальной или иностранной)  решения, одобрения сделки или  заказа.

     Взятки выплачиваются в различных формах: наличными деньгами, путём косвенных выплат, путём взносов в фонды партий и т.д.

     Историко-правовые исследования доказывают, что коррупция существовала в обществе всегда, как только возник управленческий аппарат. Шарль Монтескье писал: «… известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идёт в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела». Однако размеры коррупции в разное время и в разных странах далеко не одинаковы, что определяется рядом обстоятельств.

     Общественная опасность коррупции чрезвычайно велика. В документах мирового сообщества подчёркивается, что коррупция оказывает исключительно вредное влияние на экономику, подрывает эффективность всех видов правительственных решений и программ, наносит ущерб состоянию морали в обществе, расшатывает доверие граждан к правительству и другим конституционным органам, авторитет власти, разрушает принцип справедливости и беспристрастного правосудия. Так, в резолюции 51/59 «Борьба с коррупцией», принятой в 1996 году на 51 сессии Генеральной Ассамблеи ООН, выражается обеспокоенность «серьёзностью проблем, создаваемых коррупцией, которые могут поставить под угрозу стабильность и безопасность обществ, подорвать моральные и демократические ценности и нанести ущерб социальному, экономическому и политическому развитию», а также обеспокоенность «связями между коррупцией и другими формами преступности, в частности организованной преступностью и экономической преступностью, включая отмывание денег». Делается вывод, что коррупция как явление в настоящее время выходит за пределы национальных границ и затрагивает все общества и экономические системы.

     Корпус государственных и муниципальных служащих обязан подчиняться особо жестко контролируемым этическим и дисциплинарным нормам. В ряде стран приняты специальные законы, содержащие подобные нормы. Например, в США такими нормативными актами являются Принципы этичного поведения правительственных чиновников и служащих (Principles of Ethical Conduct for Governments officers and employees), введенные в действие 17 октября 1990 года, Закон об этике в правительственных учреждениях 1978 года (The Ethics in Government Act); в Великобритании – Статус Гражданской службы (The Civil Service order in Council), Кодекс условий службы и оплаты государственных чиновников (The Civil Service Pay and Conductions Code), Общие принципы поведения государственных служащих (General Principles of Conduct); в ФРГ – Федеральный закон о государственных служащих, Федеральный закон о дисциплинарном режиме государственной службы и Закон о федеральных кадрах; во Франции – Генеральный статут Государственной службы 1946 года.

     В этих нормативных актах подчёркивается престижность государственной службы и моральная ответственность лиц, состоящих на службе, перед обществом. «Федеральный служащий, – говориться в Принципах этичного поведения США, – должен уважать и соблюдать фундаментальные принципы этичного поведения, с тем, чтобы каждый гражданин мог быть полностью уверенным в моральной чистоте и честности своего правительства. Служба обществу предполагает доверие со стороны общества и требует, чтобы служащий ставил преданность Конституции, законам и этическим принципам выше личной выгоды». В силу этого указанные нормативные акты говорят о необходимости добровольного ограничения чиновника, отказа от некоторых прав и преимуществ по сравнению с рядовым гражданином. Положение государственного служащего обязывает его «согласиться на определённые ограничения и особые правила поведения не только в рабочее время, но и вне его», – говориться в английских Общих принципах поведения.

     В нормативных документах, определяющих статус государственных служащих в США, Великобритании, Франции, ФРГ, ряде других стран, выработаны и закреплены такие обязательства и ограничения, определены органы контроля за их соблюдением. В Российской Федерации в настоящее время требования, предъявляемые к лицам, состоящим на государственной службе, и налагаемые на них в связи с этим ограничения наиболее полно сформулированы в Федеральных законах о видах государственной службы. Так, для государственных гражданских служащих эти ограничения отражены в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и включают случаи:

 

1) признания  его недееспособным или ограниченно  дееспособным решением суда, вступившим  в законную силу;

2) осуждения  его к наказанию, исключающему  возможность исполнения должностных  обязанностей по должности государственной  службы (гражданской службы), по приговору  суда, вступившему в законную  силу, а также в случае наличия  не снятой или не погашенной  в установленном федеральным  законом порядке судимости;

3) отказа  от прохождения процедуры оформления  допуска к сведениям, составляющим  государственную и иную охраняемую  федеральным законом тайну, если  исполнение должностных обязанностей  по должности гражданской службы, на замещение которой претендует  гражданин, или по замещаемой  гражданским служащим должности  гражданской службы связано с  использованием таких сведений;

4) наличия  заболевания, препятствующего поступлению  на гражданскую службу или  ее прохождению и подтвержденного  заключением медицинского учреждения;

5) близкого  родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также  братья, сестры, родители и дети  супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской  службы связано с непосредственной  подчиненностью или подконтрольностью  одного из них другому;

6) выхода  из гражданства Российской Федерации  или приобретения гражданства  другого государства;

7) наличия  гражданства другого государства  (других государств), если иное  не предусмотрено международным  договором Российской Федерации;

8) представления  подложных документов или заведомо  ложных сведений при поступлении  на гражданскую службу;

9) непредставления  установленных Федеральным законом  «О государственной гражданской  службе Российской Федерации»  сведений или представления заведомо  ложных сведений о доходах,  об имуществе и обязательствах  имущественного характера.

 

     Помимо ограничений связанных с прохождением гражданской службы существует и ряд запретов. Так, в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается:

1) участвовать  на платной основе в деятельности  органа управления коммерческой  организацией;

2) замещать  должность гражданской службы  в случае:

а) избрания или назначения на государственную  должность;

б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;

в) избрания на оплачиваемую выборную должность  в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном  органе;

3) осуществлять  предпринимательскую деятельность;

4) приобретать  ценные бумаги, по которым может  быть получен доход;

5) быть поверенным  или представителем по делам  третьих лиц в государственном  органе, в котором он замещает  должность гражданской службы;

6) получать  в связи с исполнением должностных  обязанностей вознаграждения от  физических и юридических лиц  (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы;

7) выезжать  в связи с исполнением должностных  обязанностей за пределы территории  Российской Федерации за счет  средств физических и юридических  лиц;

8) использовать  в целях, не связанных с исполнением  должностных обязанностей, средства  материально-технического и иного  обеспечения, другое государственное  имущество, а также передавать  их другим лицам;

9) разглашать  или использовать в целях, не  связанных с гражданской службой,  сведения, отнесенные в соответствии  с федеральным законом к сведениям  конфиденциального характера, или  служебную информацию, ставшие ему  известными в связи с исполнением  должностных обязанностей;

10) допускать  публичные высказывания, суждения  и оценки, в том числе в средствах  массовой информации, в отношении  деятельности государственных органов,  их руководителей, включая решения  вышестоящего государственного  органа либо государственного  органа, в котором гражданский  служащий замещает должность  гражданской службы, если это  не входит в его должностные  обязанности;