Приоритеты трансформации НАТО

And the Middle East?

The second question is the future role of NATO in the wider Middle East. NATO’s Mediterranean Dialogue (MD) and Istanbul Cooperation Initiative (ICI) are in a state of strategic limbo. The two initiatives are, of course, very different in their origins. The MD was developed in the mid-1990s as a complement and balance to NATO’s opening to the East. It has always been a kind of weaker sister to enlargement and partnership - with less strategic drive from the Alliance and less enthusiastic partners on the other side. The ICI, launched in Istanbul in the wake of September 11th and Iraq war, was a first step in NATO recognizing the West’s enormous stakes in the Persian Gulf.

Today, both initiatives suffer from the same lack of strategic clarity in NATO over our objectives in the wider Middle East. They are mechanisms bereft of an overall vision or strategy. There are countries in the wider Middle East seeking closer ties with NATO and where the Alliance is the brake. The list starts with Israel but includes other Mediterranean countries as well as members of the Gulf Cooperation Council. Here, too, NATO has not been able to capitalize on these strategic openings, given the absence of a broader and shared Western vision and strategy.

The third key strategic issue is possible future global partnerships. Here the Alliance’s official use of the term “contact countries” is already indicative of ambivalence. Operations like Afghanistan require NATO to attract non-European contributors for burden-sharing reasons. And when such countries contribute more than many NATO allies, they understandably want to be at the decision-making table. This requires opening up NATO decision-making in new ways.

Here, too, we find the unanswered issue of what NATO members really want. Are partnerships with Australia or Japan really just about squeezing more troops and money out of them for NATO-led missions? Or should they also be about building strategic relationships in new and important regions? Is it a one-way or two-way street? Simply put, is this a burden-sharing exercise or are we trying to shape new security dynamics in important regions? NATO can and should not go everywhere or try to solve all problems. But one trip to Japan or Australia rapidly reveals that these countries are reaching out to NATO for more interesting if complicated reasons often ignored in our current debate.

The Alliance is again at a strategic crossroads

What should one conclude from all of this? The Alliance is again at a strategic crossroads. Having reinvented itself in the 1990s to address the challenge of building a new post-Cold War order in Europe, it now faces the need to re-reinvent itself into a security actor capable of defending its members’ values and interests on a more global stage. NATO has taken that strategic leap in principle with Afghanistan, but whether it will succeed is not yet clear. ISAF’s success there would open the door to new and more ambitious thinking about partnerships and a possible broader role in South Asian security and beyond. Failure could call into question the future of the Alliance.

You don’t have to be Clausewitz to predict that crises like Afghanistan are not likely to be a one time event. It is also a reasonably safe bet that the next one will be in the wider Middle East. If the future of this region is truly the primary strategic issue of our time, then it is certainly an anomaly that the premier Western alliance is almost nowhere to be found when it comes to addressing it because of the lack of any common grand strategy that NATO could be part of. Closer to home the challenge of redefining or partnership for Eurasia may seem less daunting but here too there are real issues.

If one poses these questions today in Brussels, one is often met with an awkward silence – just like in the very early 1990s. Partnerships once again seem to belong to the ‘too hard to handle’ category. In reality, the requirement to creatively rethink partnership as a new tool for the world in which we live is greater than ever. The problem we need to resolve is finding the common purpose and political will to decide what we want to achieve strategically. Then there will be enough smart people at NATO that will help us modernize our arsenal of partnerships to help achieve those goals.

Ron Asmus is executive director of the Transatlantic Centre at the German Marshall Fund of the US in Brussels. From 1997 to 2000, he served as US Deputy Assistant Secretary of State for European Affairs.

Взаимоотношения ЕС и НАТО в контексте евроатлантической безопасности

Ольга Бычковская

Автор: 
Бычковская Ольга Михайловна — аспирант кафедры международных отношений факультета международных отношений Белорусского государственного университета

Рецензенты: 
Челядинский Александр Александрович — доктор исторических наук, профессор кафедры международных отношений факультета международных отношений Белорусского государственного университета 
Володькин Андрей Александрович — кандидат исторических наук, старший научный сотрудник Института экономики Национальной академии наук Беларуси

В Европе и в  Евроатлантическом регионе в  целом плотность разнообразных  институтов международного взаимодействия по вопросам безопасности является наиболее высокой в мире. Основными организациями, деятельность которых так или иначе затрагивает проблематику безопасности в регионе, являются ОБСЕ, ЕС, НАТО, Совет Европы, СНГ, ОДКБ, а также ООН и ряд структур, ориентированных на развитие субрегионального сотрудничества. Все они призваны предоставить широкий диапазон средств для решения общих задач безопасности и выработки международного комплексного подхода к урегулированию кризисов и проведению операций.

Однако перегруженность  международно-политического ландшафта  Европы и евроатлантического пространства разнообразными многосторонними структурами  приводит к тому, что на деле комплексный  подход ведет к наращиванию потенциала их взаимозаменяемости и дублированию функций. Организации конкурируют и взаимно уменьшают эффективность друг друга и тем самым снижают эффективность общей системы евроатлантической безопасности.

Наиболее очевидным  примером такой конкуренции являются взаимоотношения по линии ЕС—НАТО. Принимая во внимание высочайший по международным  меркам уровень доверия и взаимозависимости  между участниками, 21 государство  стало членом обеих организаций  одновременно, чем был достигнут  предел географического расширения НАТО и Евросоюза на современном  этапе.

В этой связи возникает  ряд вопросов: каково соотношение  ЕС и НАТО на евроатлантическом пространстве, учитывая перекрестное членство в них  большинства государств? Как это  соотношение выражается на практике? Насколько возможно распределение  обязанностей и ролей между ЕС и НАТО или же неизбежная конкуренция  между ними обречена принимать все более острые формы? Как обеспечить их взаимодополняемость и взаимодействие в рамках зачастую противоречивых трансатлантических отношений?

Эти вопросы, равно  как и иные проблемы трансатлантической (и европейской) безопасности, находятся  в центре внимания экспертов и  специалистов-международников, а поиск  ответов на них ведет к ревизии  архитектуры евроатлантической  безопасности. Так, в июне 2008 г. в Берлине президент Российской Федерации Д. Медведев инициировал разработку Договора о европейской безопасности, имеющего обязательную правовую силу; год спустя ОБСЕ запустила «процесс Корфу» для более предметного и обстоятельного рассмотрения российской инициативы; одновременно на саммите НАТО в ноябре 2010 г. принята новая стратегическая концепция, призванная сделать организацию более эффективной, активной и действенной [14].

В свете вышеизложенных фактов актуальность тематики статьи не вызывает сомнений. Она определяется необходимостью оценки развития системы  безопасности в регионе, определения  ее особенностей на современном этапе  и мотиваций основных «игроков». Взаимодействие ЕС и НАТО, изменения, происходящие в самих организациях, трансформация форм сотрудничества существенно влияют на интеграционные процессы в Европе и на характер трансатлантических отношений. В силу указанных обстоятельств возрастает необходимость получения объективных  знаний о фактической стороне  этого взаимодействия.

Более того, следует  учитывать, что круг основных игроков  не ограничивается членами ЕС и НАТО — равным образом и Россия стремится  играть активную роль в европейской  и международной системе безопасности. Ей присуще глубокое, долгосрочное и растущее недовольство развитием  ситуации в Европе после распада  Советского Союза [2]. Начавшийся в 1994—1995 гг. процесс расширения альянса на Восток, потенциальная возможность  расширения НАТО на Украину (что воспринимается Россией как серьезная угроза ее безопасности [1, c. 24]) открыто или подспудно питают российские подозрения и возрождают конфронтационную психологию соперничества. Параллельное расширение ЕС, усиление американского военного присутствия в Центральной Азии, европейская политика соседства — все эти факторы не способствуют рассмотрению Россией Евросоюза и НАТО в качестве партнеров в сфере сотрудничества по вопросам безопасности.

Сегодня, когда  отношения Беларуси с ЕС и НАТО в силу различных обстоятельств  оказались на переходном этапе, когда  при наличии институтов и механизмов взаимодействия стороны вновь стоят перед выбором будущего характера сотрудничества, изучение особенностей взаимодействия Евросоюза и Североатлантического альянса представляется необходимым не только для формирования политики в отношении каждой из организаций, но при определенных условиях и формулирования позиции в отношении «треугольника» ЕС—Россия—НАТО.

Целью статьи является изучение взаимоотношений ЕС и НАТО на современном этапе, оценка их характера  и практического содержания, а  также влияния взаимодействия организаций  на развитие евроатлантической системы  безопасности.

В целом изучение трансатлантических отношений после  окончания «холодной войны», феномена интеграции ЕС и трансформации НАТО широко представлено в работах российских и зарубежных историков-международников. При этом следует учитывать традиционное разделение западного экспертного  сообщества на европеистов и атлантистов, где, в частности, существенное значение имеют традиции национальных школ. Французские авторы, как правило, выступают за независимые от Североатлантического альянса военные силы ЕС; британские эксперты остаются весьма осторожны в своих оценках и подчеркивают необходимость параллельно укреплять трансатлантическое сотрудничество. В свою очередь, американские исследователи подчеркивают необходимость развивать и укреплять взаимодействие союзников в первую очередь по линии НАТО [2; 11]. Различные аспекты развития евроатлантических отношений затрагиваются в публикациях влиятельных западных аналитических центров, таких как Фонд Маршалла, Институт ЕС по вопросам безопасности, Центр стратегических и международных исследований [12; 15; 16; 18; 20]. Что касается российских экспертов, проблематика трансатлантических отношений всегда была в фокусе их интересов. Однако вопросы взаимодействия по линии ЕС—НАТО традиционно рассматриваются лишь отдельными авторами, среди которых следует назвать Ю. Давыдова [3], Н. К. Арбатову [4], М. Носова [6], О. В. Приходько [7], М. А. Троицкого [9]. Среди белорусских исследователей изучением вопроса в том или ином аспекте занимались А. А. Розанов [8, с. 26—43] и Л. М. Хухлындина [10]. Особо следует отметить сборник материалов международного семинара «НАТО: вызовы настоящего и будущего», состоявшегося в Минске 10 декабря 2009 г., в котором представлены статьи по различным аспектам европейской и международной безопасности и деятельности НАТО на современном этапе [5].

Институциональная структура

Не углубляясь в  детали институционализации отношений  между Евросоюзом и Североатлантическим  альянсом, отметим лишь, что роль Вашингтона в решении вопросов евроатлантической  безопасности изначально являлась значительной, если не превалирующей. До конца 1990-х  гг. НАТО доминировала как основной институт обеспечения безопасности в регионе и замыкала на себе развитие потенциала европейских союзников  и все основные коллективные механизмы  принятия решений в политике безопасности и обороны. Данный период определяли, в частности, первые соглашения между  НАТО и ЗЕС — так называемые Берлино-брюссельские договоренности 1994—1996 гг.

Выдвинутая в  декабре 1998 г. франко-британская инициатива (Декларация Сен-Мало) о наделении ЕС собственным оперативным потенциалом в сфере безопасности и обороны открыла новый этап в развитии как ЕС, так и его отношений с НАТО [10, с. 103]. Для Брюсселя главным вопросом повестки дня, к которому оказалось приковано пристальное внимание со стороны и США, и НАТО, стала выработка модели автономного от Вашингтона потенциала в области кризисного реагирования, а также конкретные практические усилия в этом направлении.

Долгое время  США преодолевали двойственное отношение  к проведению независимой Европейской  политики безопасности и обороны (ЕПБО). Поддерживая на словах европейскую  интеграцию и зачастую играя немаловажную роль в ее развитии, Вашингтон с  подозрением относился к растущей роли ЕС в сфере безопасности, предполагая, что это ослабит роль Североатлантического блока как главного института  безопасности в регионе и таким  образом подорвет американское влияние  в Европе.

В распространенной в декабре 2002 г. совместной декларации о ЕПБО организации приветствовали стратегическое партнерство, установленное  между ЕС и НАТО в области кризисного регулирования и основанное на разделяемых  ценностях, неделимости безопасности и решимости отвечать на вызовы нового столетия [18, p. 70]. Присущая ЕПБО двойственность, которая заключается в сочетании европейского и атлантистского направлений, сохранилась, однако на данном этапе баланс сместился в сторону усиления европейских структур, главным образом, на уровне принятия решений. Если раньше исключительно НАТО представляла собой основной механизм многостороннего сотрудничества, позволяющий европейским союзникам совместно работать в области обороны, то теперь появился выбор. При этом следует учесть тот факт, что равнозначно активное участие стран ЕС в программах НАТО и в ЕПБО представляется трудноосуществимым, в первую очередь, вследствие ограниченности ресурсов, выделяемых в рамках государственных бюджетов на подобные статьи. В данных реалиях принятие государством решений о распределении расходов между участием в программах НАТО и реализации ЕПБО может наглядно свидетельствовать о практическом воплощении атлантистского или европеистского настроя правительства [4, с. 13].

В марте 2003 г. между  руководством ЕС и НАТО были подписаны  соглашения «Берлин Плюс», которые  зафиксировали независимость организаций. С формулировкой «стратегическое  партнерство» декларируется принцип  политической автономности европейских  союзников в процессе принятия решений. Тем не менее, фактически заложенная ранее «натоцентричная» (т. е. ориентированная на НАТО) модель отношений сохранилась. Отсутствие единого прочтения соглашений «Берлин Плюс», которые, к слову, не носят юридически обязательного характера, привело к появлению трудностей как между союзниками, так и в отношениях с третьими сторонами. При этом неопределенность соглашений лишь подчеркивает неустойчивость модели будущего развития отношений ЕС и НАТО [15, р. 290].

Новой ступенью в  развитии ЕПБО стал Лиссабонский договор, вступивший в силу 1 декабря 2009 г. Институциональные  изменения, касающиеся сферы безопасности и обороны, основываются на реформе  центральных органов ЕС с целью  повышения их эффективности и  предотвращения конкуренции с НАТО в этой области. Созданы два новых поста — президента Европейского совета, который является представителем Евросоюза на международном уровне по вопросам ОВПБ [17, p. 18], и высокого представителя ЕС по вопросам внешней политики и политики безопасности, несущего ответственность за координацию военных и гражданских аспектов операций по урегулированию конфликтов [17, p. 36]. Официально расширен объем «Петерсбергских задач» (гуманитарные и спасательные операции, операции по поддержанию мира, миротворчество, а также военное вмешательство для урегулирования конфликтов), которые отныне связываются с борьбой против международного терроризма [17, p. 35]. К проблемным положениям Лиссабонского договора можно отнести то, что в нем по-прежнему фиксируется прерогатива интересов государств — членов ЕС в области внешней политики и обороны, очевидно сокращение роли центральных органов ЕС в вопросах безопасности и обороны (Еврокомиссии и Европарламента), а также отсутствует детальное регулирование деятельности двух новых постов, что грозит возникновением трений и противоречий в пересекающихся областях ответственности.

Таким образом, за годы институционализации отношений  ЕС и НАТО выработали модель сотрудничества, которая на сегодняшний день, несмотря на определенные ограничения и отступления, официально характеризуется термином «стратегическое партнерство». Представляется целесообразным детально рассмотреть  тенденции межорганизационного сотрудничества и практические усилия ЕС и НАТО по реализации декларативно заявленного партнерства.

Тенденции межорганизационного сотрудничества

В развитии взаимоотношений  Европейского союза и Североатлантического альянса в системе евроатлантической  безопасности следует отметить следующие  тенденции.