Приоритеты трансформации НАТО

НАТО должна стать более  эффективным инструментом анализа  и обсуждения вопросов социально-экономических  условий, вызывающих угрозы ее безопасности

В-третьих, ни один из вызовов  безопасности НАТО не может быть отражен  исключительно благодаря главным  сравнительным преимуществам НАТО, как организации: угрозой военной  силой или ее использованием. Военная  сила может разрушить или установить порядок во внутригосударственных  конфликтах или недееспособных государствах, но не может создать прочный мир. Посредством военной акции можно  уничтожить террористов или подорвать  их сети, но нельзя устранить их первопричины или остановить пополнение их рядов. Меры военного упреждения при борьбе с ядерными, биологическими и химическими  объектами опасны как в политическом, так и в практическом плане. Авторитарные режимы можно свергнуть военными средствами, но заменять их нужно невоенными средствами. Проблемы нелегальной миграции и организованной преступности лучше  решать посредством полицейских и социальных мер в своих странах и за границей. Энергетическая безопасность не может быть обеспечена с помощью военной мощи. Если НАТО хочет вносить свой вклад в успешное решение проблем безопасности перед лицом таких вызовов, то она должна стать более эффективным инструментом для дипломатических действий и установления связей с другими сторонами, кроме того, она должна включать политические и экономические программы в свои военные планы и операции.  
 
В-четвертых, современная обстановка безопасности ставит под сомнение как концептуальные, так и практические границы между внутренней и внешней безопасностью и традиционным разделением обязанностей между международными организациями и внутренними структурами. Внутри государств полиция и другие структуры внутренней безопасности все в большей степени прибегают к методам и действиям в стиле военной тактики при решении задач пассивного и реактивного характера, а вооруженным силам все в большей мере поручаются задачи экстренного реагирования на внутренние события, угрожающие безопасности. На внешнем уровне вооруженные силы все чаще выполняют задачи поддержания общественного порядка при проведении миссий за пределами зоны ответственности НАТО, а полицейские силы все чаще развертываются во взаимодействии с участниками миссий НАТО. Отражение вызовов безопасности, которые по своему характеру являются одновременно внутригосударственными и безграничными, будет требовать от НАТО улучшения средств связи и консультаций, как с международными, так и внутренними организациями по обеспечению безопасности.  
 
В-пятых, вызовы безопасности, с которыми сталкивается НАТО, часто вызывают столкновения идей, систем ценностей, представлений о добре и зле и служат их отражением. Действие или бездействие по любому из этих вопросов чревато этическими дилеммами, которые в свою очередь могут приводить к крупным международным и внутриполитическим последствиям. Моральная ясность, которая была характерна для времен «холодной войны» в Европе, в значительной степени ушла в прошлое. Этика, законность и мораль теперь играют существенно более заметную роль в создании и поддержании международной легитимности НАТО, ее внутренней общественной поддержки в государствах-членах и местной поддержки в регионах мира. Это особенно верно в случаях, когда используется военная сила. Поскольку моральные, юридические и этические вопросы все в большей мере определяют успех или провал политики безопасности и оказывают влияние на то, что возможно или желательно в политическом плане, то НАТО должна повышать свой потенциал оценки и включать такие вопросы в свою политику и планирование.

Политическая  трансформация НАТО

Если в ответ на современные  и новые угрозы НАТО хочет стать  эффективным инструментом проецирования  силы и консультаций по вопросам безопасности, она должна подвергнуться политической трансформации. Акцент в этой трансформации  должен быть сделан на повышении возможностей Североатлантического союза выполнять  свои ключевые функции, а не на изменении  положения Североатлантического союза  в европейской архитектуре безопасности или порядка принятия решений. Слишком  большое внимание на политическом уровне уделяется отношениям между НАТО и Европейским союзом. Мало что  можно выиграть от долгой и спорной  дискуссии по реформе структур принятия решений в НАТО. При этом маловероятно, что перед НАТО будут ставиться  какие-то более сложные задачи, чем  выполнение вспомогательных оперативных  функций в борьбе с терроризмом, распространением оружия массового  уничтожения, организованной преступностью, нелегальной миграцией, в обеспечении  энергетической безопасности, борьбе с деградацией окружающей среды и ликвидации последствий стихийных бедствий. Однако НАТО будет и далее использоваться как инструмент коллективных военных действий и сотрудничества в области безопасности. С этой целью политическая трансформация Североатлантического союза должна решать вопросы повестки дня, посвященной этим двум главным функциям.

Развитие  глобальных партнерских связей

Политическая трансформация  НАТО должна включать развитие партнерских  связей с государствами и организациями  в других регионах мира. Многие из современных  и новых вызовов безопасности, с которыми сталкивается Североатлантический  союз, возникают вне Евроатлантического региона и имеют международный  характер и последствия. Если НАТО хочет  остаться полезным механизмом сотрудничества в области безопасности в борьбе с такими угрозами, она не может  оставаться замкнутой в психологическом  отношении в пределах географической нейтральной полосы между территорией  своих государств-членов и нечетко  определенной периферией, вызывающей особый интерес. Развитие официальных  партнерских связей с заинтересованными  странами и организациями в различных  регионах мира повысит потенциал  НАТО и увеличит ее авторитет и  легитимность, как организации по обеспечению безопасности. Глобальные партнерские связи создадут культуру сотрудничества в области безопасности между НАТО и другими участниками  этого процесса. Они уменьшат недостаток взаимопонимания и искажение  информации, углубят знание и понимание  региональной политики и социальных условий, которые имеют принципиальное значение при разработке успешных мер  борьбы с современными и новыми угрозами безопасности.  
 
Руководящим принципом Североатлантического союза в создании максимального преимущества для всех сторон при любом механизме глобального партнерства должна быть гибкость. Глобальные механизмы партнерства должны создаться на двусторонней основе с конкретными направлениями сотрудничества и определенным процессом консультаций и переговоров. Если среди участников имеется интерес к многостороннему сотрудничеству, то может быть создан глобальный форум партнерства или региональные форумы партнерства. Аналогично этому возможно создание функциональных форумов партнерства по конкретным направлениям сотрудничества (таким как формирование сил для операций по стабилизации или морских операций по борьбе с распространением ОМУ). Механизмы партнерства должны выходить за рамки военного сотрудничества и включать в себя широкие консультации, например, по вопросам ответных мер в борьбе с терроризмом, организованной преступностью, распространением оружия, методов усиления энергетической безопасности и ликвидации последствий для безопасности, вызванных экологической деградацией и истощением ресурсов.

Повышение информационно-аналитического потенциала НАТО

Политическая трансформация  НАТО должна позволить Североатлантическому союзу повысить свой потенциал в  области сбора политической, социальной, экономической и экологической  информации, ее анализа и определения  возможных последствия для безопасности стран НАТО. Необходимо также использовать результаты этого анализа в политической деятельности и процессе планирования и осуществления миссий. С этой целью НАТО должна создать группу анализа и оценки, которая будет  уделять главное внимание политическим и социально-экономическим событиям в районах, представляющим особый интерес. НАТО может создать консультативные  группы с участием сотрудников Международного секретариата, государственных чиновников, ученых, представителей промышленности, разведки, неправительственных организаций, а также граждан соответствующих стран, проживающих за границей, чтобы обеспечить лучшее понимание обстановки и информацию. При необходимости возможно проведение официальных «конференций по формированию информации», которые должны стать таким же важным компонентом политического и оперативного планирования, как и конференции по формированию сил. Полученная таким образом информация будет способствовать углублению знания и понимания проблем на политическом уровне и позволит получать более надежную и конкретную информацию для учебной и инструктивной деятельности при подготовке к конкретным миссиям.  
 
Кроме того, НАТО не сможет максимизировать свою результативность, влияние и эффективность без четкого понимания того влияния, которое оказывают ее деятельность и главные задачи на людей, сообщества и общество, как в зоне ответственности НАТО, так и за ее пределами. НАТО по своей структуре и традиции построена по «нисходящему» принципу. Североатлантический союз должен улучшать свои институциональные возможности, чтобы получать информацию снизу от полевых миссий, местных органов власти и сообществ. Участие в контртеррористических миссиях, операциях по стабилизации в недееспособных государствах и программах послевоенного восстановления требует создания таких возможностей. Это позволит Североатлантическому союзу разрабатывать соответствующие правила применения силы, создавать полезные проекты, оказывающие «быстрое воздействие» и разрабатывать эффективную долгосрочную политику, соответствующую местным условиям. Повышение способности понимать политическую и социальную обстановку, в которой действует НАТО, и приспосабливаться к ней, будет иметь важнейшее значение для успеха операций Североатлантического союза.

Развитие  понимания этической оценки деятельности НАТО

Для того, чтобы быть эффективным инструментом проецирования силы и консультаций по вопросам безопасности, НАТО должна повышать потенциал оценки этического аспекта своих функций и главных задач. Моральная основа действий Североатлантического союза, как с точки зрения справедливости их причин, так и средств, которые при этом используются, имеет важнейшее значение для обеспечения способности Североатлантического союза эффективно действовать для обеспечения безопасности в борьбе с вызовами, с которыми он сталкивается. Например, этика военной акции (особенно решения развязать войну), использования силы в операциях по стабилизации и определенных систем оружия в настоящее время является существенным фактором, определяющим обеспечение или утрату международной и внутренней политической поддержки военных операций. Этический аспект борьбы с терроризмом, особенно в области соблюдения закона и обращения с национальными меньшинствами, играет не менее важную роль. Легитимность, основанная на законности и этической практике, будет служить важнейшим компонентом обеспечения поддержки политической и военной деятельности НАТО в будущем.  
 
Политическая трансформация НАТО должна включать создание в Международном секретариате центра, объединяющего деятельность по исследованиям и разработке политики в области этики. Этот аналитико-исследовательский центр должен быть обеспечен средствами для оценки этических и юридических вопросов в межкультурном контексте, и анализировать вопросы общественного мнения и другие социологические данные. Такому центру можно было бы поручить выработку рекомендаций по правовым и этическим аспектам деятельности НАТО. Для расширения диапазона рассматриваемых точек зрения, НАТО должна организовать консультативные комиссии по конкретным темам, в состав которых должны войти государственные чиновники, сотрудники Международного секретариата, ученые, юристы, специалисты по этике и представители неправительственных организаций. Заключения и рекомендации по итогам этой работы можно было бы направлять политическим органам, а также Международному военному штабу, Командованию ОВС НАТО по операциям и Командованию ОВС НАТО по трансформации. Такой центр помог бы обеспечить соответствие действий НАТО этическим императивам, существенным для достижения успеха, как у себя дома, так и за границей.

Повышение потенциала государственного строительства  НАТО

Успех миротворчества и операций по стабилизации в значительной степени  зависит от возможности установить долговременный мир в истерзанной  войной стране. Политическая трансформация  НАТО должна включать повышение ее потенциала обеспечения поддержки  усилий в области построения мира и государственного строительства. Североатлантический союз не может  заниматься вопросами стабилизации, поддержания мира, кризисного регулирования  или контртеррористических операций, не участвуя в более масштабных усилиях в области восстановления после конфликта или применения насилия. Опыт показал, что миссии по установлению мира, стабилизации и государственному строительству и построению мира должны разрабатываться в тандеме и поддерживать друг друга. Хотя государственное строительство и построение мира не должны становиться главными функциями Североатлантического союза, НАТО должна улучшить свое доктринальное обеспечение и потенциал для поддержки таких усилий.  
 
На практике НАТО уже участвует в государственном строительстве и усилиях по построению мира в конкретных странах - об этом говорит опыт Балкан и групп восстановления провинций в Афганистане. Для повышения своего потенциала НАТО должна создать бюро по координации действий и разработке политики в области государственного строительства и построения мира на уровне своей штаб-квартиры. Это бюро должно сочетать возможности Международного секретариата с национальным потенциалом. Кроме того, необходимо создать возможности для работы с государствами-членами, государствами-партнерами и странами, где размещаются воинские контингенты НАТО. НАТО следует также углубить свой процесс консультаций и сотрудничества с другими соответствующими организациями, включая недавно созданную в ООН Комиссию по строительству мира и Бюро по поддержке строительства мира. Аналогично тому, как НАТО повышает свой потенциал развертывания войск и оперативную совместимость для совершенствования своих сил и средств, Североатлантический союз должен также повышать свой потенциал государственного строительства и построения мира с целью обеспечения перспектив долгосрочного успеха его операций по установлению мира и стабилизации.

Заключение

Для отражения современных  вызовов безопасности, с которыми сталкивается НАТО, она должна осуществить  трансформацию в значительно больших масштабах, чем та, которая планируется в настоящее время. Такая концепция широкомасштабной трансформации не отменяет необходимость современного акцента на военную трансформацию. Вызовы, с которыми сталкивается НАТО, глобально связаны между собой. Они носят социально-экономический характер, в значительной степени неразрешимы при чисто военных способах их решения, характеризуются внутренними и внешними последствиями для безопасности и оспариваются в области идей и этики. НАТО должна соответственно адаптироваться к этому. Необходима политическая трансформация, чтобы превратить Североатлантический союз в более эффективный инструмент для выполнения его двух главных задач: коллективных военных действий и сотрудничества в области безопасности.

Аллен Г. Сенс - председатель Программы международных отношений Университета Британской

Rethinking NATO Partnerships for the 21st Century

Security threats today are globalised and non-traditional. It’s time for NATO’s partnerships to follow suit, says Ron Asmus.

In the 1990s, NATO’s new partnerships were a key component of the Alliance’s reinvention for the post-Cold War era. NATO enlargement and intervention in the Balkans were in many ways the biggest new strategic steps the Alliance took.

The development of new partnerships tools nonetheless helped prevent the emergence of new dividing lines in the wake of enlargement, allowed NATO to build relationship with countries that were strategically important but not candidates for membership, and facilitated the putting together of the NATO-led coalition that helped keep peace in the Balkans. Partnerships were therefore a critical part of NATO’s success in the 1990s and the grand strategy of projecting stability across the continent.

In hindsight, these new partnership tools may look like a common sense adjustment to a new strategic reality. At the time it was not easy, however, for the Alliance to open itself to and engage non-members.

Many of us remember only too well being looked at askance when we suggested such steps in the early 1990s. It simply couldn’t be done, I was repeatedly told on visits to NATO headquarters. A few years later, NATO developed the Partnership for Peace and subsequently the NATO-Russia Founding Act, the NATO-Ukraine Commission and the EAPC. I recall this story only to underscore the point that it is when –  and only when – the strategic imperative and the political consensus to change became clear that the seemingly impossible melted away and the Alliance proved quite flexible and innovative.

Today we are in an analogous situation. Alliance members today are unsure and divided over a future common purpose and strategy for NATO. Many of the new strategic challenges we face lie beyond Europe and entail engagement in potentially unstable regions of the world where the Alliance has never trodden. But we won’t, in my view, solve the issue of what a new generation of partnerships should be about until we reach greater clarity on these broader strategic questions. There are three in particular we need to address.

Alliance members today are unsure and divided over a future common purpose and strategy for NATO

The first is the future role of NATO partnerships within the current Euro-Atlantic community. There is a growing sense that these partnership and structures are becoming obsolete. Many of the more committed EAPC members have either joined the Alliance or are focused on bilateral partnerships via MAP and similar instruments.

The result is that EAPC is being hollowed out from within. As Russia becomes more assertive and anti-Western, it may be less cooperative as well. Central Asia is becoming more important to the West statically but no one knows how to use NATO partnership tools as part of a broader engagement strategy. Again, the problem is the absence of an overall Western strategy of which a NATO partnership tool could be a critical part.