Перспективы развития и направления совершенствования финансового планирования и прогнозирования в России

Расходы на межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов увеличатся с 2 432,8 млрд. рублей в 2011 году до 2 899,7 млрд. рублей в 2013 году, в том числе на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации - с 875,9 млрд. рублей, до 1 084,4 млрд. рублей, что свидетельствует о  возрастающей зависимости бюджетов государственных внебюджетных фондов от трансфертов из федерального бюджета.

Проект федерального бюджета  на 2011 - 2013 годы сформирован с дефицитом, который планируется сократить  с 5,3 % ВВП в 2010 году до 2,9 % ВВП в 2013 году.

Основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются выпуск государственных ценных бумаг  для размещения на внутреннем рынке  и средства от приватизации. В 2011 году также предусматривается использовать все средства Резервного фонда. При  этом около трети вновь привлекаемых средств предусматривается направить на погашение имеющейся задолженности.

Государственный долг Российской Федерации по состоянию на 1 января 2014 года увеличится по сравнению с  началом 2010 года в 3,45 раза и составит 11,1 трлн. рублей, или 18 % ВВП. Доля внутреннего  долга в совокупном объеме госдолга составит 79 %.

Расходы федерального бюджета  по разделу «Обслуживание государственного и муниципального долга» увеличатся с 280,3 млрд. рублей в 2010 году до 600,7 млрд. рублей в 2013 году, или более чем  в 2 раза. Объем указанных расходов значительно превысит расходы на образование, здравоохранение, межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований  общего характера, а также по другим важнейшим бюджетным расходам.

Основными рисками, которые  могут оказать негативное влияние  на исполнение федерального бюджета  в 2011-2013 годах, являются:

-риски снижения мировых  цен на нефть и другие товары  традиционного российского экспорта  ниже прогнозируемых параметров, а также риски укрепления курса  рубля к доллару США и евро, что может повлечь снижение  доходов федерального бюджета;

-риски необеспечения поступлений средств от приватизации в запланированных объемах для финансирования дефицита федерального бюджета;

-риски повышения уровня  инфляции, что повлечет сокращение  бюджетных расходов в реальном  выражении.

Результаты контрольных  и экспертно-аналитических мероприятий, осуществленных Счетной палатой, анализ проекта федерального бюджета, а  также сравнительный анализ бюджетов стран «семерки», БРИК, СНГ позволяют  сделать вывод о том, что в 2011 - 2013 годах существенных резервов сокращения бюджетных расходов практически  нет. В то же время существуют значительные резервы и необходимость повышения  эффективности использования выделяемых бюджетных средств, развития доходного  потенциала бюджетной системы Российской Федерации.

По мнению Счетной палаты, назрела острая необходимость наряду с реализацией Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2013 года в подготовке и реализации специальной программы Правительства Российской Федерации по развитию доходного потенциала бюджетной системы Российской Федерации в объемах, позволяющих обеспечить долгосрочную сбалансированность и устойчивость бюджетной системы Российской Федерации.

Законопроект в целом  основан на Бюджетном послании. Однако до настоящего времени не разработана  программа долгосрочного развития пенсионной системы, что не соответствует  положениям Бюджетного послания. Не введены  правила оценки объема действующих  расходных обязательств и порядок  принятия решений по введению новых (увеличению действующих) расходных  обязательств, не предусмотрена ответственность  за достоверность их финансово-экономических  обоснований.

Не внесены изменения  в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях создания правовой базы для перехода к формированию бюджетов на основе программно-целевого принципа. Не созданы правовые основы формирования и устойчивого финансового обеспечения содержания и развития системы дорожных фондов.

Законопроект в целом  основан на Бюджетном послании. Однако до настоящего времени не разработана  программа долгосрочного развития пенсионной системы, что не соответствует  положениям Бюджетного послания. Не введены  правила оценки объема действующих  расходных обязательств и порядок  принятия решений по введению новых (увеличению действующих) расходных  обязательств, не предусмотрена ответственность  за достоверность их финансово-экономических  обоснований.

Законопроект сформирован  в основном в соответствии с Бюджетным  кодексом Российской Федерации и  иными актами законодательства Российской Федерации, отдельные нормы четырех  статей законопроекта не относятся  к сфере ведения федерального закона о федеральном бюджете.

Формирование федерального бюджета на 2011 - 2013 годы осуществлено в условиях начала реализации Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, предусматривающей создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ.

Анализ прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и  законопроекта позволяет сделать  вывод о том, что разработанный  проект федерального бюджета в целом  соответствует основным положениям Бюджетного послания.

Динамика основных параметров бюджетной системы Российской Федерации  на 2011 - 2013 годы характеризуется снижением  доходов с 34,8 % до 33,2 % ВВП, общего объема расходов - с 38,9 % до 36,3 % ВВП и дефицита - с 4,1 % до 3,1 % ВВП.

2.2 Источники финансирования  дефицита федерального бюджета

По сравнению с предыдущим бюджетным циклом в 2011 году доходы бюджетной  системы по отношению к ВВП  увеличены на 2,7 процентного пункта, в 2012 году - на 3,1 процентного пункта, расходы по отношению к ВВП увеличены на 2,3 и 3,5 процентного пункта соответственно. При этом дефицит бюджетной системы в 2011 году снижен на 0,4 процентного пункта, в 2012 году увеличен на 0,4 процентного пункта и основном обусловлен дефицитом федерального бюджета, который составит в 2011 году 3,6 % ВВП, в 2012 году - 3,1 % ВВП, в 2013 году - 2,9 % ВВП (см. табл. 2).

Таблица 1. Источники финансирования дефицита федерального бюджета

При этом планируется привлечение  значительного объема финансовых ресурсов с внутреннего финансового рынка: в 2011 году - 1 709,9 млрд. рублей, в 2012 году - 2 023,3 млрд. рублей, в 2013 году - 2 101,9 млрд. рублей. Объем планируемых заимствований  на 2011 - 2013 годы беспрецедентен для российского  рынка внутреннего государственного долга он превысит в 2013 году фактические  объемы размещения облигаций федерального займа 2009 года (515,9 млрд. рублей) более  чем в 4 раза.

Как отмечено в Основных направлениях долговой политики Российской Федерации на 2011 - 2013 годы, размещения в крупных объемах на внутреннем рынке пока возможны только на короткие сроки (3 - 5, максимум 10 лет), а выпуск более долгосрочных инструментов будет  сопряжен с высокой премией за риск и ограничен в объемах.

Правительством Российской Федерации подготовлен законопроект «О внесении изменений в Федеральный  закон «О федеральном бюджете  на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов», которым предусматривается  сокращение объема привлечения средств  за счет размещения государственных  ценных бумаг в 2010 году с 1 210,0 млрд. рублей до 1 074,3 млрд. рублей, при этом, по данным Минфина России, по состоянию на 9 сентября 2010 года фактически привлечено 414,8 млрд. рублей.

В 2011 - 2013 годах предусматривается  размещение на внутреннем рынке базовых  выпусков государственных ценных бумаг  сравнительно крупных объемов со сроками обращения от 1 до 5 лет  и 10 лет. Планируемая доходность в 2011 году по краткосрочным инструментам составит до 4,5 - 5,5 %, по среднесрочным  и долгосрочным инструментам - до 6 - 7,5 % и до 8 - 8,5 % соответственно. При  достижении планируемой доходности предусматривается размещать новые  выпуски облигаций федерального займа с постоянным купонным доходом  и государственных сберегательных облигаций. (см.табл.2.).

Таблица 2. Объем государственных заимствований

Анализ структуры заемных  источников показывает, что около  трети денежных средств, привлекаемых в основном на внутреннем финансовом рынке, предусматривается направлять на погашение задолженности: в 2011 году - 22 % суммы заимствований, в 2012 году - 25,6 %, в 2013 году - 29,3 %.

Масштабные заимствования  на внутреннем финансовом рынке влекут значительный рост расходов государства  на обслуживание государственного внутреннего  долга. Так, обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации  увеличится в 2011 году на 52,3 % по сравнению  с 2010 годом, в 2012 году - на 39,6 % по сравнению  с 2011 годом, в 2013 году - на 16,9 % по сравнению с 2012 годом.

В качестве одного из основных источников финансирования дефицита федерального бюджета запланированы средства от приватизации крупных госкомпаний  и банков в 2011 году в 45 сумме 298 млрд. рублей, в 2012 году - в сумме 276,1 млрд. рублей, в 2013 году - в сумме 309,4 млрд. рублей. Данные поступления увеличены  по сравнению по сравнению с 2010 годом  более чем в 44,2 раза, а по сравнению  с 2009 годом - более чем в 158 раз. По мнению Счетной палаты, существуют риски, связанные с поступлением средств от приватизации в запланированных объемах.

Таким образом, в структуре  источников финансирования дефицита федерального бюджета заемные средства (сальдо по государственным ценным бумагам, номинированным в рублях) и средства от приватизации составят в 2011 году 90,3 %, а к 2013 году увеличатся до 99,9 %, средства Фонда национального благосостояния в 2011 году - 0,3 %,в 2012 году 0,4 %,а в 2013 году 0,5 %.

В результате государственный  долг Российской Федерации увеличится по сравнению с началом 2010 года в 3,45 раза и составит к началу 2014 года 11 170,3 млрд. рублей, или 18 % ВВП, в том  числе внутренний - 8 826,3 млрд. рублей, или 14,2 % ВВП, внешний - 2 344,0 млрд. рублей (75,6 млрд. долларов США), или 3,8 % ВВП. Наблюдается превышение предельного значения показателя ликвидности бюджета (10 %), который характеризует отношение расходов по обслуживанию и погашению долга к доходам федерального бюджета, который составит в 2011 году 10 % и в 2013 году - 12,4 %.

2.3 Динамика государственного  долга

В результате роста объемов  заимствований в 2011 - 2013 годах предусмотрено  существенное увеличение бюджетных  ассигнований федерального бюджета  на обслуживание государственного долга, которые в 2013 году составят 600,7 млрд. рублей, или около 1 % ВВП и 4,9 % общей  суммы расходов, что больше расходов на образование (519,4 млрд. рублей), здравоохранение (432,9 млрд. рублей), межбюджетные трансферты (442,4 млрд. рублей). Таким образом, расходы на обслуживание государственного долга в 2013 году будут превышать аналогичный показатель 2010 года в 2 раза, а за 3 года общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на обслуживание государственного долга, составит 1 509,0 млрд. рублей (см. табл.4.).

Таблица 4. Динамика государственного долга Российской Федерации

По оценке Минфина России, если российская экономика в ближайшее  десятилетие будет расти на 4 % в год, а дефицит федерального бюджета будет удерживаться на относительно безопасном уровне до 3 % ВВП, то к 2020 году государственный долг может достигнуть 33 % ВВП против сложившихся в настоящее  время 10 % ВВП. При этом процентные расходы  федерального бюджета вырастут до 3 - 4 % ВВП.

Усиливаются риски обеспечения  сбалансированности федерального бюджета  следующих бюджетных циклов, поскольку  в случае сохранения сложившихся  пропорций с доходами и расходами  федерального бюджета покрытие его  дефицита в долгосрочной перспективе  может осуществляться или за счет дальнейшего наращивания заимствований, или за счет реализации комплексных  мер по увеличению доходов федерального бюджета и оптимизации расходов.

Счетная палата обращала внимание на наличие указанных тенденций  в заключении Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов».