Национальный вопрос в Испании в Новейшее время

Одна из важнейших  особенностей структуры занятости  иностранной рабочей силы в Испании  заключается в том, что значительная ее часть, особенно нелегальная, перебиваясь случайными заработками, занята в теневой экономике, на долю которой, по некоторым подсчетам, приходится до 20% ВВП и свыше 23,4% общей численности экономически активного населения страны. Почти 50% «теневых» нелегалов трудится в аграрном секторе экономики, в текстильной и обувной промышленности. Это наиболее дискриминируемая часть иммигрантов, не имеющая никаких социальных прав и гарантий, в наибольшей степени склонная к маргинализации и преступности. Типичный представитель нелегала-«теневика» - молодой человек с минимальным образованием и профессиональной квалификацией.

В этой связи следует  учитывать и оборотную сторону  воздействия иммиграции на экономику  страны. По сути, подавляющая часть иммигрантов, за исключением приезжающих из стран Восточной Европы, плохо обучена или вообще не имеет никакой квалификации. Их образовательный уровень значительно ниже, чем в среднем по Испании. Количество дипломированных специалистов среди легальных иммигрантов хотя и увеличивается, все же составляет не более 8%. Поэтому среди иммигрантов уровень безработицы выше, а главное, низка производительность их труда. В среднесрочной перспективе это может оказать и уже оказывает воздействие на замедление общенациональных темпов роста производительности труда (на 0,5% ежегодно).

О масштабах воздействия  иммиграционного процесса на экономику  страны – экспортеров рабочей  силы свидетельствует тот факт, что  только в 2005 году денежные переводы испанских рабочих-иммигрантов своим семьям и другим организациям на родину составили около 5 миллиардов долларов. По этому показателю Испания занимает пятое место в мире. 70% этого объема приходится на страны Латинской Америки, на Румынию – 7,7%, Марокко – 6,9%. Подсчитано также, что в некоторых странах, например Эквадоре и Колумбии, суммы денежных переводов иммигрантов значительно превышают объемы накопленных прямых иностранных инвестиций, являясь главной статьей платежного баланса по текущим операциям, важным фактором роста ВВП и других макроэкономических показателей. В Эквадоре, например, денежные переводы рабочих-эмигрантов составляют 6% ВВП, в Колумбии 3,1%. Являясь важным источником частнокапиталистического накопления в странах — поставщиках рабочей силы, они служат реальным пополнением семейных доходов, финансовой поддержкой отдельных секторов экономики, основой развития социальной инфраструктуры (в случае коллективных переводов) местных регионов и муниципалитетов (строительство и реконструкция дорог, школ, церквей). В конечном счете, общие для всех иммигрантов сильные связи со странами происхождения усиливают тенденцию к транснационализму, питают все нарастающее иммиграционное движение.

Иммиграционная политика вошла в повестку дня в Испании  только с середины 1980-х годов, когда пришло осознание масштабности начавшегося процесса. Именно в этот период принимаются первые законодательные акты об иммиграционном регулировании и создании механизма контроля над нелегальной иммиграцией. Принятые в момент наибольшего обострения проблемы безработицы, они, естественно, носили ограничительный характер. Первые законы в этой области, «регулирующее проживание иностранцев без прав гражданства», были приняты в 1985 году всего за несколько месяцев до вступления Испании в ЕС.

Законодательство рассматривало иммиграцию из третьих стран исключительно как временное присутствие иностранных рабочих на территории Испании. Оно было направлено, главным образом, на ужесточение пограничного контроля для противодействия криминальным и террористическим группам, наркотрафику, а также предусматривало предоставление иммигрантам, уже находившимся на территории страны, временного легального статуса. Из-за отсутствия институционального миграционного органа, функции контроля над условиями проживания иммигрантов выполняло Министерство труда. Признание за иммигрантами таких прав как право на воссоединение с семьей, на постоянное проживание, доступ к социальным службам всячески торпедировалось официальными властями. Получение визы и разрешения на проживание было возможным лишь при разрешении на работу. Сложно было продлевать временные трудовые контракты, что зачастую вынуждало иммигрантов переходить на положение нелегальных маргиналов.

Законодательство  1985 года  подверглось некоторой модификации только спустя десятилетие. Иммиграция перестала считаться временным явлением, был признан ее структурный характер и, как следствие этого, возникла необходимость регулирования спроса на иностранную рабочую силу. Главным рычагом стала впервые введенная система квотирования и в дополнение к ней специальная система выдачи временных разрешений на сельскохозяйственные работы. В 1993-1999 годы квоты вводились раз в два года на долгосрочной и краткосрочной основе в зависимости от нехватки рабочих рук в тех или иных отраслях экономики.

Одновременно, следуя принципам Амстердамского договора 1999 года⁹⁸, испанское правительство начало делать первые шаги по социальной интеграции легальных иммигрантов в области здравоохранения, образования, лингвистической и профессионально-технической подготовки, трудоустройства, информационного обслуживания и правового оформления иммигрантских организаций, предоставления избирательных прав на местном уровне. Эти функции ложились на плечи региональных правительств, плохо ориентировавшихся в проблеме и малоэффективных в выполнении поставленных задач.

Осознание общественным мнением и политической элитой страны необратимости и транснационального характера иммиграционного процесса пришло к началу нового столетия. Сказались и специфические для Испании факторы, обусловленные тяжелой демографической ситуацией: в связи с сокращением рождаемости она заняла предпоследнее место в Европе по количеству молодых людей в возрасте до 15 лет (14,5%)'. Все чаще и чаще от предпринимателей начали поступать обращения к правительству с просьбой об увеличении числа рабочих мест для иммигрантов в строительной промышленности, в ресторанном бизнесе, в аграрном секторе.

Над страной реально  нависала угроза демографического кризиса. В результате развернувшихся в обществе дебатов о характере и стратегии иммиграционного регулирования, оно превратилось в одно из приоритетных направлений социально-экономической политики государства, стало важным фактором внутриполитического консенсуса. В конце 2000 г. консервативным правительством Аснара был принят Закон о правах и свободах иностранцев в Испании⁹⁹, отличительной особенностью которого стало признание иммиграции реальным, объективным и желательным фактором экономического развития страны. Это было началом «обкатки» первой долгосрочной стратегии социальной интеграции иностранной рабочей силы, но при этом законодательство значительно ужесточало пограничный контроль над нелегальными потоками иммигрантов, активизировало процесс легализации лиц, до сих пор проживавших на территории страны без официального разрешения.

Начало столетия ознаменовалось принятием известного «Плана Греко»¹⁰⁰ — масштабной четырехлетней программы иммиграционного регулирования. В ходе ее реализации в Испании создается институциональный иммиграционный механизм — Межминистерская комиссия регулирования проживания иностранцев и Высший совет по иммиграционным вопросам, работающие в тесной координации с региональными и муниципальными властями, в ведении которых находятся несколько десятков миграционных исследовательских центров, агентств и форумов. Решительной модификации и упорядочению подверглась и существовавшая система квотирования. Отныне рабочие места выделялись преимущественно уже находившимся в стране нелегальным иммигрантам, основываясь на публикациях Национального института занятости о состоянии рынка труда, отраслевой и профессиональной безработице. Разрешения на работу выдавались только в том случае, если на то или иное вакантное место не было спроса со стороны коренного населения.

Главный удар законодательство нанесло по «теневому» сектору экономики. Это означало введение в правовое русло занятых в нем нелегалов, ужесточение условий их найма предпринимателями — вплоть до штрафа до 60 тысяч евро за прием на работу нелегалов, установление строжайшего административного контроля над налоговыми и социальными выплатами в федеральный бюджет. Предусматривалось также подписание двусторонних государственных соглашений с основными странами — экспортерами рабочей силы — Марокко, Эквадором, Колумбией, Доминиканской Республикой, Мали, Нигерией, Польшей, Румынией и Украиной. На такой правовой основе начинается создание более функционального механизма межгосударственного политического, административного и трансграничного контроля над иммиграционными потоками.

В 2005 году, уже после прихода к власти правительства ИСРП, принимается новая, ныне действующая программа иммиграционного регулирования¹⁰¹. Сохраняя в своей основе целевые установки «Плана Греко», она, тем не менее, характеризуется более широким и либеральным подходом к проблеме иммиграции в целом и к использованию потенциала легальной иммиграции в частности. Концептуальное новшество программы — рассмотрение иммиграционной политики как эффективного социально-экономического инструмента регулирования рынка труда, направленного на дальнейшую социальную интеграцию в него и обеспечение равных конкурентных возможностей для всех без исключения экономических и социальных агентов, на борьбу с ксенофобией, расизмом и другими формами нетерпимости, на ужесточение трансграничного и внутреннего административного контроля над нелегальными иммигрантами — особенно уроженцами тех стран, с которыми Испания не имеет двусторонних соглашений.

По новому законодательству более гибкой и продуманной становится система квотирования. Каталог Национального института занятости содержит перечень профессий, которыми сами испанцы не хотят заниматься: домашняя прислуга, повара, водители грузовиков, официанты¹⁰². В каталоге содержатся пополняемые каждые три месяца данные об имеющихся вакансиях на эти и другие профессии по всем испанским провинциям и муниципалитетам. Тем самым оказывается серьезная поддержка иммигрантам при прохождении документов через довольно длительную бюрократическую процедуру легализации. Как правило, иммигрантам востребованных профессий предоставляется право на получение трехмесячных виз для поиска работы. Им также может быть выдано разрешение на временное пребывание семьи после одного года занятости (вместо прежних 18—24 месяцев).

Программа 2005 года значительно ужесточала механизм внутреннего контроля над работающими нелегалами¹⁰³. Однако акцент на ответственность и наказание за нарушение законодательства и привлечение к работе нелегалов полностью сместился в сторону работодателя. Для создания климата сотрудничества и доверия все законодательные акты в этой области были приняты только на основе социального диалога, то есть после достижения консенсуса между предпринимательскими организациями, профсоюзами, миграционными ассоциациями и службами. Функции контроля над реализацией программы были впервые разделены между двумя исполнителями — Министерством внутренних дел и Министерством труда и социального развития, что позволило более эффективно решать возложенные на них задачи.

Итогом действия программы 2005 года стало выведение из теневой деятельности 580 тыс. предпринимателей, то есть упорядочение их налоговых и социальных выплат. Число иммигрантов, получивших легальный статус (647 тысяч человек), было большим, чем за все предыдущие компании по легализации, вместе взятые. Наибольший процент прироста был зарегистрирован в Каталонии, Андалусии и Валенсии. В настоящее время рассматриваются еще 700 тысяс заявок на легализацию, что само по себе, несомненно, свидетельствует об успехе программы борьбы с нелегальной иммиграцией.

Вместе с тем масштаб легализации, слишком либеральный характер проводимой социалистами иммиграционной политики вызывают постоянно растущую негативную реакцию как в самой Испании, так и за ее пределами. Еще пять лет назад большинство испанцев оптимистично и весьма лояльно относились к легальным иммигрантам, их социальной интеграции, которая, как считалось, будет оплачена их трудовым вкладом. Однако сейчас стало очевидно, что расходы на образование, здравоохранение, жилье и другие формы социального «пакета» для иностранных рабочих ложатся все большим бременем на плечи всего испанского общества, вызывают в нем рост протестных настроений, расизма, ксенофобии и нетерпимости.

Согласно социологическим  опросам, проведенным в 2006 году, 67% испанцев считают, что нынешнее количество иммигрантов в Испании значительно превышает ее возможности. По мнению 21,7% опрошенных, этот показатель является нормальным для страны с таким значительным ресурсным потенциалом. Наконец, только 10,3% считают, что испанская экономика может и должна принять большее количество иностранных рабочих (вплоть до 12 млн. человек). Это, по их мнению, позволит Испании сохранить статус государства «всеобщего благосостояния», высокий уровень пенсионного обеспечения, который может быть достигнут только при соотношении четырех занятых к одному пенсионеру¹⁰⁴. Особенно активно число противников проводимой ныне иммиграционной политики внутри страны растет среди сторонников консервативной Народной партии, а вне ее — в некоторых странах ЕС (в первую очередь, Франции), обеспокоенных слишком либеральным и масштабным характером процесса легализации, все возрастающим проникновением в их страны по испанским каналам незаконных иммигрантов.¹⁰⁵

В самом деле, в последние  годы нелегальная иммиграция в Испанию приняла поистине угрожающий характер. Только в 2004-2006 годах на границе с Испанией в общей сложности было задержано 74 558 тыс. нелегалов, из которых 7 тысяч погибло. По количеству смертных случаев на своих южных границах Испания, к сожалению, держит первенство среди других стран Европы. Созданная в начале столетия европейская пограничная служба «Фронтекс» становится все менее эффективной. Каждый год испанская полиция возвращает десятки лодок с сенегальцами, марокканцами и другими африканскими иммигрантами. Тела многих из них потом оказываются на берегу. По свидетельству журналистов, условия содержания тысяч нелегальных иммигрантов в испанских центрах временного задержания, огороженных высокими стенами и колючей проволокой, напоминают тюрьмы или даже концентрационные лагеря.

Признавая драматичность  происходящего, а также невозможность  справиться собственными силами со все  возрастающим нелегальным иммиграционным потоком, глава испанского правительства  ИСРП Хосе Луис Родригес Сапатеро неоднократно обращался к своим европейским коллегам за финансовой и технической помощью для укрепления своих южных границ. Подчеркивая, что эта проблема не является исключительно испанской, он призывал к совместной ответственности и солидарному подходу в вопросах миграционного регулирования, к открытому диалогу всех заинтересованных сторон, включая страны — экспортеры рабочей силы.