Национальный вопрос в Испании в Новейшее время

Политически дальнозорким оказалось решение предоставить автономиям, определявшим свой статус по статье 151, право расширения компетенции только через пять лет после утверждения устава⁸⁸. Было вполне естественно предполагать, что процесс самоопределения вызовет всплеск страстей, всяческого рода местнических устремлений, недовольство одних слоев населения другими, общее обострение политической обстановки. Всего этого в самый трудный момент переходного периода следовало бы избежать. Интересно отметить, что когда кончился пятилетний "мораторий", то выяснилось: ни одна из автономий не захотела изменить свой статус.

Наличие уставов первого  и второго типа не означало, что  в рамках каждого из них региональные статусы стандартны. Самобытность каждого  из них определялась как практикой его выработки (через региональные ассамблеи), так и практикой установления государством (центром) и автономией (регионом) взаимных отношений — через двусторонние договоры неодинакового содержания. Такая процедура повышала престиж и самоуважение региональной власти, усиливала их заинтересованность в сохранении единого политического пространства и авторитетного центра.

Процесс автономизации  немедленно выявил различия в компетенциях условно называемых национальных и территориальных регионах. Национальные автономии имеют более широкие права в использовании природных ресурсов, обладают большими возможностями развития национальной культуры, образования, особым статусом чиновников региональной администрации.

Процесс автономизации  в правовом плане занял всего  четыре года. Большую роль в активизации этого процесса сыграло проведение всеобщих выборов (июнь 1977 года). В этой первой избирательной кампании организационно оформились местные политические элиты. На них и легла основная работа по выработке проектов уставов и по согласованию основных их положений с различными социальными движениями и организациями. Наиболее энергично пошел данный процесс в национальных регионах, что объясняется лучшей их подготовленностью (развитость национального самосознания, наличие национальных партий, политическую ориентацию которых можно было соотнести с общенациональными партиями).

Уже в 1979 году становятся автономиями Каталония и Баскония, Галисия приобретает ее в 1981 году. Каталония получила автономный статут быстро и без больших споров, что объясняется опытом, хотя и кратковременным, функционирования автономии в период II Республики, сравнительной развитостью гражданского общества, разумностью притязаний национальных движений и настроенностью элит на диалог с центром⁸⁹.

С большими трудностями проходила выработка и утверждение автономного устава Басконии. Это было связано со сложной политической ситуацией в регионе, неоднородностью баскского национально-регионального движения и разрушительной деятельностью экстремистских вооруженных организаций. Заключение соглашения между центром и Басконией сопровождалось действиями обеих сторон, направленными на пресечение активности баскских террористов и их политическую и моральную изоляцию. Именно в связи с этим в уставе Басконии появилась статья, отличающая его от аналогичных документов других регионов. Везде правоохранительные органы составляют часть общегосударственных служб. В Басконии же было допущено функционирование силовых структур регионального подчинения. Такое положение оказалось серьезным раздражителем для реакционных сил в армии и в общегосударственных силах безопасности, но способствовало замирению в самой Басконии.

Принятие уставов остальных  регионов было несколько задержано  в связи с расколом в правящем блоке. Тем не менее путч 1981 года и его провал стали важным рубежом на пути политическо-административного оформления испанского государства. Во-первых, провал путча означал решительное поражение откровенно реакционных сил, воплощавших прошлое. Ведь путчистов отличали, среди прочего, неприятие линии на автономизацию, стремление свернуть этот процесс и возвратиться к авторитарно-командным принципам отношений центра и регионов. Уход с политической авансцены правоцентристских сил стимулировал продвижение к власти социалистов.

В период существования централизованного государства Басконии удавалось сохранить ряд привилегий. Индустриальное развитие, а также существование соседней Гасконии усиливали иллюзии о возможности создания самостоятельного государства, питали как правый, так и левый национал-экстремизм. Кроме того, в Басконии наемные работники в большинстве своем были выходцами из других регионов, поэтому здесь на национально-этнические отношения накладывались отношения социально-классовые.

Уже весной 1981 года Кортесы приняли согласованный и поддержанный основными парламентскими фракциями «Пакт о гармонизации национально-региональных отношений». Главный смысл его заключался в том, чтобы не допустить конфронтации и столкновений по этому важному вопросу. В Пакте отмечалось, что замедление процесса автономизации является прямой помехой перестройке политической системы страны, проведению региональных выборов и реорганизации местной власти. Осуществление положений Пакта обеспечило уже правительство ИСРП, которое за первые два года своего правления интенсивно и эффективно завершило этот процесс. Трудности политического, организационного, финансового характера на пути осуществления автономизации оставались еще очень значительными, тем более что речь шла теперь о регионах менее подготовленных к самоуправлению.

Завершение оформления новой политико-административной системы  не означало, что с этого момента  противоречия между центром и  регионами снимаются автоматически, а сама система остается застывшей, неизменной конструкцией. Процесс «доводки» этой структуры продолжался последние пятнадцать лет. Он идет до сих пор в трех основных направлениях: уточняются и закрепляются новые — демократические — отношения между центром и регионами; осваиваются новые функции и рычаги управления традиционными административными структурами; создаются специально ориентированные на выполнение новых задач новые институты.

В первую очередь нужно  здесь назвать узаконенный Конституцией институт представительства центральной власти на местах. Функции его ограничиваются координацией действий центральной и местной администраций. Отношения между ними курирует Министерство по территориальному управлению.

Государственные структуры  в Испании не склонны придавать этническому, национальному началу политическое значение. Поэтому все, что связано с этническими и национальными проблемами (в том числе с языковыми), передано региональным и местным властям. Поэтому же до сих пор верхняя палата Кортесов — Сенат — является органом, представляющим территории, а не автономии. Каждая провинция избирает в Сенат четырех депутатов плюс еще одного от каждого миллиона населения автономии.

Превращение Сената в  орган, представляющий автономии, хотя и предусмотрено, но всячески тормозится центром. Из центрального аппарата в региональные перемещены 60 тысяч государственных чиновников. С целью облегчить это "разгрузку" центра чиновники администраций разного уровня были уравнены в правах и привилегиях.

Наконец, вошли в практику и стали играть заметную роль так  называемые секторальные конференции  — регулярные совещания представителей центральных отраслевых министерств и соответствующих местных управлений, общенациональные съезды региональных социальных движений и гражданских ассоциаций и т.д.

Новая модель породила и  новые противоречия. Освободившись  от прямого давления центра, региональные власти не могли удержаться от соблазна диктовать муниципалитетам свою волю и тем самым инициировали конфликты. На рубеже 1990-х годов был принят поэтому целый ряд нормативных актов, регулирующих отношения между региональными властями и муниципалитетами. Предполагается дальнейшее разлитие местного самоуправления, которое будет стимулировать плодотворное взаимодействие муниципалитетов с гражданскими ассоциациями и социальными движениями.

Таким образом, если в  начале 1980-х годов было завершено общее оформление системы Государства автономий, то в 1990-е годы она превратилась в работающий организм. Он играет роль гаранта единства и прочности испанского государства. За истекшие годы стало очевидным, что перераспределение власти между центром и регионами, отказ от унификации, в принципе, удовлетворили основные политические и общественные силы. Получение же регионами гарантированной "квоты" власти, обретение ими широкого набора полномочий свели до минимума опасность возвращения к сепаратизму. Дух консенсуса и солидарности создал условия для совместного решения общенациональных, общегосударственных задач на демократических принципах.

К середине 1990-х годов, по сравнению с прошлым, заметно спала напряженность в отношениях центра с регионами. Эта напряженность, как уже говорилось, резко выросла в период разработки и принятия уставов, встраивания новых местных институтов в общеиспанскую политико-административную систему. Тогда наблюдался резкий рост сепаратистских настроений в национальных регионах. Однако после институционализации автономий число сторонников отделения стало резко падать.

Что же касается исторических регионов, которые до 1976 года серьезных претензий к центральной власти не предъявляли, то в начале 1980-х годов обстановка там быстро осложнилась. Отношения этих регионов и центра в тот период были в значительной мере окрашены так называемой войной законов. Основным источником конфликтов стали юридически несостоятельные и политически нецелесообразные требования, выдвигавшиеся амбициозными провинциальными политиками. Каждый третий закон, принимавшийся в автономиях, направлялся поэтому в Конституционный суд. Такая же судьба постигала каждый десятый закон, принимаемый центром. Благодаря деятельности Конституционного суда с течением времени «война законов» была свернута⁹⁰. Произошла адаптация к новым условиям как центральной, так и местных законодательных властей.

Сохранению духа консенсуса и солидарности способствовало формирование региональных и национальных политических партий и общественных организаций. В их идеологии и политике очень незначительным оказался элемент иррационализма, столь свойственного сугубо этнически ориентированным образованиям. Те партии, в которых он был силен, мешая им вписываться в общую многопартийную систему, сходили со сцены или же были вынуждены пересматривать свою идеологию, находили себе аналог на общеполитической сцене страны — как консервативные, либеральные, социал-демократические и т.д. Исключение составляют лишь левоэкстремистские, ультранационалистические партии, которые, однако, не занимают сколько-нибудь заметного места на политической карте регионов (исключая Басконию). Вписались в структуру и такие важные элементы гражданского общества, как региональные профсоюзные и предпринимательские организации.

В этой атмосфере даже очень напряженные социальные конфликты периода модернизации, возникающие в отдельных регионах, находят мирное решение.

Большинство испанских  политологов подчеркивают смелый и  новаторский характер созданной  демократическими силами страны модели гармонизации отношений между центром и регионами и высоко оценивают результаты ее функционирования. Однако они же отмечают и главную слабость созданной системы: отсутствие действенного механизма участия автономий в выработке и реализации общенациональных задач, прежде всего макроэкономических. В силу этого в общенациональных планах модернизации не нашлось места для конкретизации задач развития отдельных регионов. Ради выполнения этих планов центр пошел на резкое усиление своей власти. Общегосударственные и региональные программы модернизации состыковывались на ходу, под нажимом сверху, что, естественно, создавало очаги напряженности, особенно там, где модернизация затрагивала интересы массовых слоев населения. Правительству пришлось идти на переговоры и компромиссы, которые фактически затягивали процесс модернизации, но позволяли решить стратегическую задачу — обеспечить доверие "низов" к экономической политике "верхов".

Постепенно стал привычным  механизм создания специальных (постоянных или временных) согласительных комиссий, которые, не выходя за рамки автономистской системы, способствовали решению спорных вопросов. Конфликты, возникающие между центром и автономиями или же между отдельными регионами, разрешаются в парламенте, в том числе в специально создаваемых сенатских комиссиях.

Наиболее сложной была и остается проблема финансирования автономий. Автономность предполагает значительное увеличение расходов местных  властей на социальные, культурные, экономические нужды населения  и на соответствующие социальные службы. Она означает также изменение форм и источников финансирования регионов и проведение ими относительно самостоятельной финансовой политики.

С принятием уставов  стал ослабевать контроль центра над  расходами регионов. Если в 1979 году центр контролировал 84,8% их расходов, то к концу 1992 года эта цифра снизилась до 35 %. Оказалось, что регионам нет особого резона жаловаться на «экономический диктат» центра. Одной из важнейших целей создания государства автономий как раз и являлось смягчение межрегиональных социально-экономических диспропорций, подтягивание отсталых регионов до среднего уровня. Используя специальный компенсационный фонд, созданный из отчислений из государственного бюджета и распределяемый парламентом, центральная власть способствует развитию в отсталых регионах, современных промышленных отраслей, сферы услуг, инфраструктуры. Для этой цели используются и международные фонды европейского регионального развития.

Благодаря всему этому  уже к концу 1980-х годов улучшилось социально-экономическое положение наиболее отсталых регионов. Например, в Андалусии за четыре года (1986-1989) промышленное производство выросло на 26%. Серьезным показателем устойчивости тенденции выравнивания регионов является сокращение или прекращение эмиграции рабочей силы в более развитые части страны, а в некоторых случаях — появление обратных потоков эмиграции (например, из Каталонии в Андалусию). Определенную роль здесь сыграли субсидии центрального правительства и Центрального банка. Однако в силу несовершенства фискальной системы, нехватки квалифицированных кадров, недобросовестной работы налоговых инспекций так и не удалось достигнуть достаточно устойчивого и, главное, запланированного уровня доходов на местах.

Нехватка средств все-таки нередко ставит автономии в положение просителей, что порождает недовольство как в центре, так и на местах. Однако все это — следствие не «врожденных» пороков автономистской системы, но скорее общих сложных обстоятельств, несовершенства соответствующих служб: волокиты, бюрократизма, коррупции. Об этом свидетельствуют и те специальные решения, которые были приняты последлительных переговоров между центральным и региональными правительствами. Договоренность в 1992 году приняла форму «Соглашения по проблемам автономий»⁹¹. В нем подтверждалась необходимость "делового" решения возникающих между ними противоречий. Особенно подчеркивалась обоюдная заинтересованность в том, чтобы регионы свои притязания соотносили с реальными условиями и имеющимися у них средствами, а также с ресурсами центра. Соглашением санкционировалось уравнивание территориальных регионов с национальными в вопросах об объеме компетенции.