Национальный вопрос в Испании в Новейшее время

После смерти Франко в 1975 году этнические силы, в частности политическая элита басков, каталонцев и, в меньшей степени, галисийцев, стремились получить значительную степень самоуправления и даже обрести черты федерализма по типу Швейцарии и Германии. Общенациональные партии левого толка, в том числе Коммунистическая партия Испании (КПИ) и ИСРП, также склонялись к некоторой форме федеративного устройства, в то время как правые пытались сохранить унитарную основу государственности.

Устранение конфликтогенности  межэтнических отношений виделось испанской правящей элите в наращивании процессов политико-территориальной децентрализации и автономизации, ориентированных на передачу дополнительных прав и полномочий регионам, расширение местного самоуправления. Представители самых различных политических сил считали, что испанская Конституция 1978 года, предусмотрев широкую региональную автономизацию, допускает значительную децентрализацию власти. Для этого считалось достаточным лишь постепенно наполнять модель Государства автономий адекватным содержанием. В подтверждение приводился тот факт, что Испания, не обладая федеративным устройством, вошла в группу наиболее децентрализованных стран мира, в том числе в плане распределения расходной части госбюджета⁶².

Следует отметить, что  в результате как очевидных достижений, так и существующих трудностей при формировании нового государственного устройства испанцами пропагандируется тезис о “национальной самобытности” и “своеобразии” Государства автономий⁶³, отличающегося от классических моделей (унитарной, федеративной, конфедеративной) государственной организации. В региональном автономизме, на их взгляд, заключен цивилизованный легитимный политический ответ на плюралистический характер испанского общества, облегчающий защиту интересов миноритарных этносоциальных групп и приближающий власть и управление к местному уровню и населению. Вместе с тем, благодаря механизму государственного вмешательства в дела автономий центральное правительство сохраняет мощные инструменты борьбы с проявлениями националистического радикализма, экстремизма, местнического корпоративизма, а также с межрегиональными хозяйственными диспропорциями.

Создатели проекта Конституции 1978 года, осознававшие пагубность для  Испании повторения франкистской политики жесткой централизации и патернализма, были преисполнены желания найти новые формы демократического переустройства страны. Но это, на их взгляд, не должен был быть “классический федерализм”, который воспринимался ими как бюрократическая организация, чреватая опасностью дробления по этнокультурному признаку. Один из авторов Конституции М. Фрага Ирибарне по этому поводу сказал: “Нами была предпринята попытка найти нечто среднее, эдакую заветную формулу, которая не вела бы ни к унитарному, ни к федеративному государству, а сохраняла бы территориальное единство страны”⁶⁴.

“Отцы” Конституции  хотели бы отойти от узкоюридической  трактовки федерализма, которая  подразумевает конституционно зафиксированное  разделение функций между центральной  властью и ее составными частями. При такой трактовке федерации  противостоит унитарное государство, с одной стороны, и конфедеративная модель государственной власти — с другой.

Желание было более амбициозным: не заниматься поисками конкретного  типа государственного устройства, а  найти некую гибкую систему отношений, которая бы позволила органически сочетать сохранение традиционных основ государственности с максимально возможной реализацией потребности региональных и этнических сообществ, прежде всего басков, каталонцев и галисийцев, в сохранении и развитии своей идентичности. Речь шла о попытке теоретически обосновать и осуществить на практике концептуальную модель регионального автономизма как некий симбиоз централизма и федерализма, с учетом исторических особенностей и этнокультурных реалий Испании. При этом в условиях высокой этнокультурной мобилизации национальных меньшинств (особенно каталонцев и басков) в постфранкистский период выдвигалась важная стратегическая цель — найти инструменты противодействия дезинтеграционным процессам в централизованном государстве, теряющем контроль над периферийными регионами.

Требования отделения  окраинных регионов от центра предъявлялись  со стороны ультранационалистических или анархистских группировок. В  принципе ни та, ни другая тенденция  сколько-нибудь массовой поддержкой в  постфранкистской Испании не пользовались. Внимание широкой общественности было сосредоточено на задачах разумного, политически целесообразного перераспределения компетенции между центром и регионами. Речь шла не просто о том, чтобы предоставить определенную долю самостоятельности территориальным общностям, но и о том, чтобы создать такую систему взаимоотношений, которая бы отвечала требованиям современного цивилизационного этапа, учитывала бы не только потребности к самоопределению на местах, но и задачу модернизации испанской экономики, ее "вхождения" в быстро интегрирующуюся Европу.

Поиск решения этих задач  был связан с выбором между  федерализмом и автономизацией. Привлекательная  для многих идея федерации, подкрепленная  ссылками на опыт некоторых стран  Запада, в конечном счете была отброшена. Этому вопросу посвящен специальный пункт Конституции: "Ни в коем случае нельзя принимать форму федерации для автономных общностей".

Испания с ее сравнительно тогда низким уровнем развития экономики  и политической культуры, с серьезными диспропорциями в развитии регионов, как посчитали политики, недоросла до федеративного устройства, относительно приближенного к тем формам, которые были реализованы в Западной Европе. К тому же в ситуации недостаточной политической стабильности такое устройство было бы чревато неспособностью противостоять вспышкам сепаратизма. Усилия политиков были направлены поэтому на поиски модели, как бы промежуточной между авторитарным централизмом и развитой федерацией. "Государство автономий, — писал крупный политический деятель, профессор Э. Тьерно Гальван, — остается унитарным: один суверенитет, хотя он и не является безусловным... Автономия же — это средство защиты различий, плюрализма и участия"⁶⁵. Государство автономий в Испании было создано на основе не обладавших ранее суверенитетом общностей. Обретение этими общностями достаточно широких прав еще не делает их суверенными. Формой государства автономий допускается один суверенитет — испанского народа.

В процессе выработки  новой конституции наметился  сдвиг в общественном сознании в пользу государства автономий. Идея сохранения сильного центра и создания самоуправляющихся регионов была юридически оформлена в Конституции, разработанной и принятой парламентом и одобренной большинством граждан на референдуме в декабре 1978 года. В ее 2-й статье записано: "Конституция, основываясь на нерасторжимом единстве испанской нации, на единой неделимой родине всех испанцев, признает и гарантирует право на автономию национальностей и регионов, которые ее составляют и которые солидарны между собой"⁶⁶. Единство нации символизирует король. И в этом заключается главный смысл института королевской власти в Испании, части которой столь непохожи друг на друга.

Испанию 1980-90-х годов отечественная юридическая школа определяла как “унитарное государство, но с широкой автономией в виде Автономных Сообществ для составляющих страну территорий”⁶⁷.

В последние годы появились  труды известных правоведов с  более уточненной, приближенной к современным реалиям характеристикой Испании как регионалистского государства. Так, А. Г. Орлов относит Испанию “к категории регионалистских государств, отличающей ее от унитарных централизованных государств, но не достигающей самостоятельности субъектов федерации”⁶⁸. Критерием такого “зачисления” служит, по мнению авторов, наличие в Испании двух видов автономии: административной и национально-территориальной. Профессор В. Е. Чиркин также определяет Испанию как регионалистское государство, называя его “новой формой государства” потому, что вся территория, а не отдельные ее части, состоит из автономных образований⁶⁹. В другом учебнике сказано, что Испания встала на путь фактической федерализации в условиях многонационального унитарного государства, создав на основе регионализма национально-государственные автономии⁷⁰.

С конституционно-правовой точки зрения специфика Государства автономий (в традиционном противопоставлении федерализм/унитаризм) вызывает классификационные трудности. Статья 2 Конституции Испании гласит: “Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации, являющейся единой и неделимой для всех испанцев. Она признает и гарантирует право на автономию национальностей и регионов, из которых они состоят, а также солидарность между ними”⁷¹.

Американский политолог  Р. Агранофф считает, что государственное  устройство Испании представляет собой “постмодернистский” федерализм⁷² т.е. признаваемую на словах или нарочито замалчиваемую национальную государственность, которая приводит к разделению власти исключительно для того, чтобы соответствовать политическим реальностям.

На протяжении последних  десятилетий понятие федерализма  рассматривается в плане концептуального  расширения с включением комплекса  политических реалий, базирующихся на федеральных принципах: ассоциированные  государственные образования, асимметричные  конфедерации, регионализация и различные формы субнациональных автономных статусов в рамках так называемых “унитарных государств”⁷³. Именно последние являются той системой, которую Испания начала развивать для того, чтобы удовлетворить региональные интересы Страны Басков, Каталонии и, в известной степени, Галисии, Валенсии, Канарских и Балеарских островов. Однако в настоящее время возникает более глубокое понимание регионализма. Многие испанские ученые утверждают, что их модель Государства автономий движется параллельно с европейским стилем федерализма.

Конституция 1978 года является конституцией собственно испанского государства. Однако, признавая автономию национальностей и регионов, она объединила воедино различные сообщества, которые существовали ранее. Образование испанского государства путем признания автономии регионов, национальностей, провинций и муниципалитетов, означает признание различных законодательных норм и установлений, включающих положение о законности самоуправления. Создание государства как автономной системы явилось кардинальным событием в истории конституционного права: испанское государство, построенное как институциональная множественность, объединяет 17 различных статутов, каждый из которых черпает свою законодательную силу из Основного закона.

В отношении самой Конституции 1978 года можно сказать, что она одновременно и точка окончания разрешения одной из конституционных проблем испанского общества, и точка отсчета для разрешения другой. Конституция достаточна для определения испанского государства как государства демократического. И наоборот, Конституция недостаточна для определения структуры испанского государства как государства политически децентрализованного. Для этого необходимо прибегнуть к помощи статутов автономий, которые в процессе своего принятия привели к окончательному определению структуры государства возможного, но не конкретизированного самой Конституцией.

Одна из главных особенностей Конституции Испании состоит  в том, что она не определяет структуру  государства. В общих терминах Конституция определяет испанское государство как “государство социальное, демократическое и правовое” (ст. 1.1)⁷⁴ и определяет “политическую форму испанского государства” как “парламентарную монархию” (ст. 1.3)⁷⁵. После признания права на автономию, что изложено в общих и неопределенных терминах, главным для определения структурных параметров государства стали условия реализации этого конституционно установленного права, так как именно от условий и практической реализации зависела его конкретная форма.

Таким образом, структура  испанского государства представляет собой результат двух процессов: первого — учредительного процесса, достигшего кульминации в 1978 году, но не определившего структуру государства, хотя и сделавшего возможным его определение, и второго — процесса принятия статутов Автономных Сообществ, который начался в 1979 году и в основном завершился в 1983 году, в результате чего сложилась определенная структура государства “внутри возможностей и границ”, предусмотренных Конституцией.

При определении структуры испанского государства можно обнаружить парадоксальную ситуацию, когда Основной закон представляет собой условие необходимое, но недостаточное. Поэтому кроме Конституции и тех возможностей, которые она открыла для определения формы государства, нужно принять в расчет исторический процесс.

Известный специалист по теории федерализма Д. Элазар пишет: “Федерация — это институциональное  выражение федеральных принципов  в государстве, состоящем из территориальных  образований и с общим законным правительством, которое ответственно перед своими гражданами, соответственно, в сфере своей компетенции, в общественном управлении”⁷⁶. Основных атрибутов социолог называет пять: 1) конституция, в которой предусмотрены разделение властей и гарантии для центрального и региональных правительств; 2) двухпалатная законодательная система с народным и территориальным представительством; 3) возможность для этнонациональных меньшинств иметь полноценное, а в отдельных случаях и заведомо завышенное представительство в палате территориальных субъектов; 4) право субъектов федерации на участие в изменении федеральной конституции и исключительное право вносить поправки в свои внутренние статуты; 5) децентрализованное правительство.

Испанское Государство  автономий в полной мере не соответствует ни одному из этих принципов. Например, положения Конституции о разделении полномочий между центральным и региональными правительствами изложены недостаточно четко, что приводит к их различной интерпретации и коллизиям по оси “центр — регионы”. Ряд прерогатив и полномочий в силу этого становятся в политической жизни Испании предметом межпартийного торга. Второй атрибут также не соответствует сегодняшним реалиям страны из-за отсутствия у верхней палаты Генеральных Кортесов (Сената) полноценных прерогатив территориального представительства. Один из авторов Конституции 1978 года Ж. Соле Тура откровенно признался, что Сенат в его нынешнем виде “был и остается большой ошибкой Конституции”⁷⁷. Превращение верхней палаты испанского парламента в полномочный орган территориального представительства пока находится в стадии политических дискуссий, не перейдя даже в стадию серьезной экспертной проработки. Вовсе не соблюдены третий, четвертый и пятый атрибуты.