Международный терроризм

    Начиная с конца 60-х годов проявления международного терроризма были выделены исследователями в виде следующих конкретных видов: авиационный терроризм; преступления против лиц, пользующихся международной защитой; захват заложников¹³.

    И конвенционный механизм был запущен  именно по этим направлениям. Авиационный  терроризм в международном праве квалифицируется как незаконный захват воздушных судов и другие незаконные акты против безопасности гражданской авиации. Первым международно-правовым актом, регламентирующим борьбу с преступлениями, совершенными на борту воздушного судна, была Токийская конвенция 1963 года. Конвенция охватывала широкий круг незаконных актов против воздушного транспорта. После нескольких террористических актов, совершенных против гражданских самолетов западных стран в сентябре 1970 года, мировое сообщество 16 сентября этого же года заключило в Гааге Конвенцию о борьбе с незаконным захватом воздушных судов. Статья 7-ая данной Конвенции закрепила норму, ставшую чрезвычайно значимой для всех международно-правовых актов, посвященных борьбе с преступностью и терроризмом: "либо выдай, либо накажи": "…государство, на территории которого оказывается предполагаемый преступник, если оно не выдает его, обязано без каких-либо исключений и независимо от того, совершено ли преступление на его территории, передать дело своим компетентным органам для целей уголовного преследования". Это положение должно было обеспечить неотвратимость наказания. Недостатком этой конвенции было ограничение преступного деяния захватом и угоном воздушного судна. Этот недостаток был исправлен Монреальской конвенцией. Она была заключена 23 сентября 1971 года и посвящена борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации. Подтвердив принцип "либо выдай, либо накажи", Монреальская конвенция расширила перечень преступных деяний¹⁴.

    24 февраля 1988 года Монреальская конвенция была дополнена Протоколом о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию. Протокол, в частности, возлагает на любое государство-участника обязательство устанавливать свою юрисдикцию над упомянутыми преступлениями, когда преступник находится на его территории и оно не выдает его¹⁵.

    Однако  захваты самолетов продолжали осуществляться. А террористические акты 11 сентября 2001 года стали самой ужасной акцией авиационного терроризма за всю его историю.

    Говоря  о следующем виде международного терроризма, а именно о захвате  в заложники лиц, пользующихся международной  защитой, надо сказать, что он получил  распространение в 70-80-е годы. Об этом упоминалось в первой главе. Эти теракты вынудили ООН озаботиться обеспечением безопасности дипломатов. Впервые этот вопрос рассматривался на XXII сессии Генеральной Ассамблеи ООН, в соответствии с решениями которой Комиссия международного права подготовила открытую для подписания в 1973 году Конвенцию о предотвращении и наказания преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов.

    В конце 70-начале 80-х годов получил широкое распространение также захват заложников. Так, 17 декабря 1979 года Генеральная Ассамблея ООН приняла Международную конвенцию о борьбе с захватом заложников. Государства-участники Конвенции предусматривают в национальном законодательстве наказания за это как за преступление тяжкого характера. Государства-участники также обязывались сотрудничать в предотвращении захвата заложников путем принятия всех осуществимых мер, обмена информацией и координации принятия административных и других соответствующих мер. В то же время, данная конвенция имела ряд спорных моментов: во-первых, в соответствии со ст.12, конвенция не применяется к акту захвата заложников, совершенному в ходе вооруженных конфликтов, как они определены в Женевских конвенциях 1949 года и Протоколах к ним, включая вооруженные конфликты, когда народы, осуществляя свое право на самоопределение, ведут борьбу против колониального господства, иностранной оккупации и расистских режимов; во-вторых, ст.14 запрещает толкование конвенции, как оправдывающей нарушения территориальной целостности или политической независимости какого-либо государства вопреки Уставу ООН; в-третьих, ст.9 запрещает государству удовлетворять просьбу о выдаче, если имеются веские основания считать, что просьба о выдаче была направлена с целью преследования или наказания лица по причинам, связанным с его расовой, религиозной, национальной или этнической принадлежностью, или политическими взглядами¹⁶.

    В 90-е годы получила распространение  еще такая тенденция, что террористическая уголовная деятельность сегодня представляет собой действия, направленные против жизни как конкретного лица, так и против жизни неопределенного количества людей, которое выражается в насилии либо угрозе его применения. В этих целях может осуществляться и разрушение каких-либо объектов. События последних лет дают основания для вывода, что все чаще в целях устрашения террористы совершают свои преступные деяния в отношении обычных граждан. Нередки случаи, когда преступления совершаются против граждан другого государства, как правило, туристов. Это характерно для террористических группировок, действующих на Ближнем Востоке. В 1990 году в Монреале была принята Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения. Она создала условия для раскрытия любых террористических акций, совершаемых с использованием взрывчатых веществ¹⁷.

    90-е  годы ХХ столетия продемонстрировали  усложнение международной уголовной  преступности, превращение ее в  транснациональную организованную  преступность. Не случайно, Генеральная  Ассамблея ООН в 1994 году, принимая  Декларацию о мерах по ликвидации  международного терроризма, выразила убежденность в целесообразности более тесной координации и сотрудничества между государствами в борьбе с преступлениями, связанными с терроризмом, включая оборот наркотиков, незаконную торговлю оружием, "отмывание денег" и контрабанду ядерных и других потенциально смертоносных материалов. Данная Декларация предлагала также провести обзор сферы применения существующих международно-правовых положений о предупреждении, пресечении и ликвидации терроризма во всех его формах и проявлениях с целью обеспечить наличие всеобъемлющих правовых рамок, включая все аспекты этого вопроса. В Декларации также было подчеркнуто, что никакие идеологические, расовые, этнические, религиозные или другие мотивы не оправдывают преступных действий, направленных на создание атмосферы террора среди широких слоев населения¹⁸.

    В конце 90-х годов приобрели все  более широкие масштабы террористические акты с применением взрывных устройств. Ответом на это стало принятие в 1998 году Генеральной Ассамблеей ООН Международной конвенции по борьбе с бомбовым терроризмом. Сутью этой конвенции является принятие договаривающимися государствами обязательства привлекать к ответственности лиц, виновных в бомбовом терроризме, если оно не экстрадирует их в другое государство, которое обратилось с запросом о выдаче¹⁹.

    Задача  ликвидации терроризма потребовала  и смещения акцента в борьбе: с  пресечением отдельных террористических преступлений на пресечение самой террористической деятельности. Определяющим условием последней является серьезная, регулярная финансовая подпитка, позволяющая развивать материальную и людскую составляющие. Важность проблемы, предполагающей затрагивание таких сторон жизни государств, как экономическая безопасность, право собственности, банковская тайна, и в целом внешняя и внутренняя экономическая политика потребовали серьезной работы со стороны государств мира. Она завершилась принятием в декабре 1999 года Генеральной Ассамблеей ООН Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма.

    Теракты в США 11 сентября 2001 года потрясли весь мир и потребовали быстрых и адекватных действий со стороны мирового сообщества. Правовой основой деятельности антитеррористической коалиции, наряду с принятыми ранее международно-правовыми актами, явились резолюции Совета Безопасности ООН. 28 сентября 2001 года Совет Безопасности ООН принял резолюцию 1373 о комплексе мер по борьбе с терроризмом, особенно по пресечению финансовой поддержки террористической деятельности. Резолюция обязывает государства-члены принять меры против террористов в рамках ранее принять многосторонних и двусторонних механизмов и соглашений. В частности, резолюция требует от государств ввести уголовную ответственность за умышленное представление или сбор средств для совершения террористических актов, заморозить финансовые средства и активы террористов и их сторонников, запретить другим лицам представлять финансовые средства террористам, не представлять им убежище, оказывать друг другу всемерное содействие в связи с уголовными расследованиями или уголовным преследованием. Этой резолюцией был учрежден Комитет Совета Безопасности ООН по борьбе с терроризмом (Антитеррористический комитет - АТК), который должен взять на себя роль координирующего механизма, механизма мониторинга, а также роль стимулятора и катализатора более активных действий стран-участников ООН в борьбе с терроризмом. Комитет сформирован из представителей 15 стран, входящих в Совет Безопасности ООН на данный момент²⁰.

    12 ноября 2001 года Совет Безопасности  ООН принял резолюцию 1377 о глобальных усилиях по борьбе с терроризмом. Она призывает все государства предпринять срочные шаги для полного осуществления резолюции 1373 и оказывать друг другу содействие в этом. Контртеррористическому комитету предлагается изучить возможные пути оказания государствам помощи²¹.

    Оценивая  в целом тенденции развития международно-правового  сотрудничества в борьбе с терроризмом, можно отметить, что оно шло  в направлении фиксации новых  террористических вызовов и определении  ответственности за них. Мировое  сообщество пришло к пониманию внеклассовости терроризма, его опасности для всего человечества, к пониманию необходимости искоренения условий и возможностей террористической деятельности. Однако до окончательного решения проблемы еще далеко. Но важно то, что ООН видит перспективу. В числе первоочередных задач выдвигается укрепление существующей нормативно-правовой базы, в частности, через присоединение всех государств-членов к существующим контртеррористическим международно-правовым документам, а также создание механизма контроля их выполнения. 

    2.2. Правовое регулирование борьбы с терроризмом в рамках региональных организаций

    К региональным актам по борьбе с международным терроризмом второй половины 20 века можно отнести: Вашингтонскую конвенцию от 2 февраля 1971 года о предотвращении и наказании терроризма, принимающих форму международно значимых преступлений против личности, и связанного с этим вымогательства; Европейскую конвенцию о борьбе с терроризмом 1976 года; Дублинское соглашение 1979 г. по применению Европейской конвенции о борьбе с терроризмом. В 1987 году была принята аналогичная Региональная конвенция между государствами Ассоциации регионального сотрудничества Южной Азии (СААРК)²².

    Большая работа по борьбе с международным  терроризмом делается в рамках стран «восьмерки». В 1994 году на встрече стран «восьмерки» в Галифаксе было принято решение содействовать практическим мерам многостороннего сотрудничества в борьбе с терроризмом. В соответствии с этим решением на конференции глав внешнеполитических и правоохранительных органов стран «восьмерки» в Оттаве в 1995 году была принята Заключительная декларация, определяющая политические обязательства стран-членов «восьмерки» по взаимодействию в борьбе с терроризмом²³.

    Летом 1996 года в Париже прошла конференция  министров силовых структур стран “восьмерки” по борьбе с международным терроризмом. Конференция показала понимание ведущими государствами мира нарастающей остроты поставленной проблемы и необходимости совместных усилий для борьбы с этим глобальным злом. На ней были приняты рекомендации по 25 конкретным пунктам, в том числе по тому, как выявлять и перекрывать каналы этой опасности, как ставить заслон, как охранять транспорт и т.д. На этой, по оценке участников, основополагающей конференции был рассмотрен целый ряд профессиональных вопросов, связанных с международным терроризмом и борьбой с ним. В конце октября 1999 г. в Москве руководители тех же ведомств стран “восьмерки” собрались вновь, чтобы продолжить парижскую тему и обменяться мнениями по уже принятым тогда предложениям. Руководители спецслужб на московской встрече были проинформированы о сложившемся в Чечне положении и проявили понимание опасности этого явления²⁴.

    Важная  работа проходит и в рамках региональных организаций, таких как ЕС, ОБСЕ, СНГ. В организации антитеррористической борьбы европейские государства большое значение придают региональному сотрудничеству. В сентябре 2001 г. на заседании министров юстиции и внутренних дел стран – членов ЕС в Брюсселе Великобритания выступила инициатором расширения полномочий Европола в борьбе с терроризмом. Среди предложенных британцами мер – упрощение порядка экстрадиции лиц, обвиняемых в терроризме, введение строгого государственного контроля за банковскими операциями и предоставление спецслужбам неограниченного доступа к архивам интернет-провайдеров и телефонных компаний. Общие подходы европейских государств к проблеме борьбы с международным терроризмом были сформулированы на Лакенском саммите Евросоюза, состоявшемся в декабре 2001 г. в Бельгии. В документе, в частности, зафиксировано, что члены ЕС будут стремиться в рамках единой европейской политики в области обороны и безопасности создать необходимый потенциал для противодействия террористическим угрозам. В практическом плане достигнуто принципиальное соглашение по вопросам введения единого европейского ордера на арест, пресечения канала финансирования экстремистских организаций и формирования списка террористических организаций, чья деятельность на территории ЕС должна быть запрещена. После кровавых терактов в марте 2004 г. в Испании члены Евросоюза приняли решении о необходимости еще более тесной совместной работе по противодействию терроризму. Для этого создана структура по координации такого рода деятельности в рамках общей борьбы с терроризмом в Европе, назначен ее руководитель, определен соответствующий штат, выработаны цели, сформулированы задачи. Таким образом, в ЕС отрабатывается общий плановый механизм борьбы с терроризмом, усиливается сотрудничество как по линии национальных спецслужб и правоохранительных органов, так и с использованием международных структур²⁵.

    В рамках СНГ в борьбе против международного терроризма руководители спецслужб государств-членов также создали единый для всех стран СНГ Антитеррористический центр. В конце 90-х годов было положено начало формированию нормативно-правовой базы многостороннего сотрудничества, конкретизированы направления деятельности. В частности, был заключен договор о сотрудничестве в борьбе с организованной преступностью, а также ряд протоколов, предусматривающих создания механизма по реализации его положений. Наиболее важные из них: "О сотрудничестве в области борьбы с терроризмом", "О создании объединенного банка данных", "О сотрудничестве в области предотвращения въезда на территорию государств СНГ лиц, не имеющих на то законных оснований", "О сотрудничестве в области обеспечения безопасности стратегических объектов"²⁶.