Правовое регулирование пограничного режима в российской федерации

С вступлением в силу Закона о территориальном море в российском законодательстве появилось четкое определение, какие именно воды относятся к "внутренним морским водам" как составной части внутренних вод государства, на которые распространяется суверенитет государства, а также положения международного морского права. Таким образом, термин "внутренние воды" является обобщающим и универсальным. Данное положение применимо и к акватории Азовского моря.

Вопрос о разграничении морских пространств между Россией и Украиной был инициирован в октябре 1995 г., когда Украина нотой в адрес МИД России предложила заключить договоры о правовом статусе Азовского моря и судоходстве в его акватории и о правовом статусе Керченского пролива74. Кроме того, 16 октября 1995 г. МИД Украины направил МИД России ноту, в которой было заявлено: "Украинская Сторона предлагает предпринять конкретные практические усилия по совместному договорно-правовому оформлению государственной границы между Украиной и Российской Федерацией. В случае дальнейшего промедления Украина столкнется с вынужденной необходимостью принять меры одностороннего характера по делимитации своей границы с Российской Федерацией..."75.

В октябре 1995 г. - январе 1996 г. заинтересованными министерствами и ведомствами была согласована позиция России по международно-правовому оформлению границы с Украиной. Эта позиция предусматривала: закрепление за Азовским морем и Керченским проливом статуса исторического моря России и Украины; недопущение разграничения и установления каких-либо специальных зон; совместное использование и охрану; свободу плавания всех судов под флагом Российской Федерации и Украины; недопущение захода военных кораблей, научно-исследовательских и рыболовных судов третьих стран; введение ограничений для плавания невоенных судов третьих стран; совместное управление ресурсами и их сохранение; совместную защиту и сохранение морской среды.

Переговорный процесс между Россией и Украиной по определению правового статуса Азовского моря и Керченского пролива и установлению линии государственной границы продолжается и в настоящее время. В ходе заседаний неоднократно определялись противоположные подходы сторон к решению проблемы разграничения и совместного использования морских пространств Азово-Керченского региона. Во-первых, украинская сторона в категорической форме ставила вопрос о разграничении акваторий, т.е. об установлении в Азовском море и в Керченском проливе государственной границы. Во-вторых, предлагала рассматривать вопросы о статусе Азовского моря и Керченского пролива в отдельных договорах. В-третьих, заявляла, что административная граница между РСФСР и УССР в Керченском проливе определена и нанесена на дежурные карты, следовательно, требуется только ее оформление.

Вместе с тем по промежуточным итогам переговорного процесса водам Азовского моря был придан статус внутренних вод Российской Федерации и Украины, что не противоречит нормам международного права. Этот статус и был подтвержден Договором между Российской Федерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива от 24 декабря 2003 г. В нем также зафиксированы положения о необходимости сохранения Азово-Керченской акватории как целостного хозяйственного и природного комплекса, используемого в интересах России и Украины, о свободе судоходства для торговых судов и военных кораблей обоих государств и об ограничении прав третьих государств в том, что касается судоходства, прежде всего военного.

При этом Россия и Украина определили, что Азовское море разграничивается в соответствии с соглашением между ними. Два государства взяли на себя обязательство определить пространственный предел суверенитета каждого из них. До этого момента Россия и Украина в акватории Азовского моря осуществляют юрисдикцию над своими гражданами, а также над судами, находящимися под их флагами, в соответствии с национальными законодательствами. При этом суверенные права ни одного из двух государств в акватории Азовского моря не ограничены.

Подобная практика разграничения внутренних вод, а также их хозяйственного использования применялась и применяется рядом государств, например Россией и Польшей в Калининградском (Вислинском) заливе.

Следует принимать во внимание, что Украина в 1999 г. в одностороннем порядке объявила "линию охраны государственной границы Украины", что противоречит общепринятым нормам и принципам международного права о недопустимости односторонних мер до завершения процесса разграничения между государствами. По мнению российской стороны, после вступления в силу Договора между Российской Федерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива от 24 декабря 2003 г. исчезла и без того необоснованная юридическая база вышеуказанного заявления Украины.

В ходе переговоров в 2004-2006 гг. стороны продолжили обсуждение методик определения линий разграничения в Азовском и Черном морях, а также проектов соглашений о сотрудничестве в области судоходства, рыболовства и охраны окружающей среды, которые войдут в пакет договоренностей по вопросам разграничения и сотрудничества в акватории. Остаются разногласия в подходах к урегулированию вопросов в отношении Керченского пролива. Украина настаивает на необходимости подтвердить государственную границу между двумя странами на основе якобы существовавшей "линии административной границы между бывшими РСФСР и УССР". Российская сторона исходит из того, что в бывшем СССР в соответствии с действовавшим законодательством административная граница между РСФСР и УССР, равно как и между другими союзными республиками по акватории внутренних морских вод не устанавливалась. Не было и нет каких-либо легитимных документов союзного и республиканского уровня, фиксирующих линию границы в Керченском проливе.

До завершения разграничения акватории Азовского моря российская сторона осуществляет свои суверенные права в его акватории с учетом принципов, установленных ст. 2 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации". Следует отметить, что Россия и Украина многие вопросы, например связанные с промыслом морских биологических ресурсов, решают на основе сложившейся практики и конкретных договоренностей, заключаемых, как правило, раз в год. Ведется поиск взаимоприемлемых вариантов решения других вопросов, например разведки и добычи углеводородных ресурсов. В связи с исключительной важностью и для России, и для Украины Азовского моря, Керченского пролива и Черного моря выход из сложившейся ситуации может быть найден при изменении политической ситуации в Украине или по результатам договоренностей президентов двух государств.

Реальных перспектив завершить в ближайшее время процесс, особенно в Керченском проливе, не имеется. Вместе с тем одним из приемлемых вариантов решения этой проблемы могло бы стать предложение о разграничении пролива по побережью, а акваторию при этом оставить в совместном пользовании России и Украины. К сожалению, Украина отклоняет предложения о совместном контроле без разделения пролива государственной границей, настаивая на своем праве регулировать проход судов через пролив, поскольку основной судоходный маршрут - Керчь-Еникальский канал - проходит через ее воды. Представляется также, что, учитывая международный опыт использования и регулирования деятельности в подобных проливах, вопросы режима Керченского пролива, включая Керчь-Еникальский канал, должны стать предметом специального соглашения между Российской Федерацией и Украиной. Следовательно, поиск взаимоприемлемого решения возможен, но лишь при наличии доброй воли и справедливых подходов сторон на основе международного права.76

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Пограничный режим - это совокупность правил, регулирующих международные и национальные общественные отношения, возникающие на основе правоотношений по поводу содержания, пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами, перемещения через нее грузов, товаров и животных, пропуска лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных, ведения на Государственной границе либо вблизи нее на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и иной деятельности, а также разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил в ходе правоприменительного процесса между правоохранительными органами России, сопредельными государствами как субъектами международного права, а также физическими и юридическими лицами, и влекущий за правонарушения все виды юридической ответственности.

Правовые основы пограничного режима содержатся прежде всего в Конституции Российской Федерации.

Главным субъектом пограничного режима является гражданин Российской Федерации, поэтому конституционная норма об обязанности защищать свое Отечество приобретает особую важность.

Приоритетное значение в сфере защиты Государственной границы имеет конституционное положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Источниками являются те международные договоры, соглашения, меморандумы, которые признает и в которых участвует Россия.

Обеспечение национальных интересов Российской Федерации в пограничном пространстве наряду с нейтрализацией внешних и внутренних угроз пограничной безопасности достигается посредством установления адекватного пограничного режима субъектами пограничной политики, в качестве которых определены: федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации и граждане. Скоординированная деятельность обозначенных государственных, муниципальных и общественных институтов направлена на реализацию основополагающей цели и основных задач пограничной политики по следующим направлениям.

1. Совершенствование международно-правового оформления государственной границы Российской Федерации.

Протяженность государственной границы Российской Федерации составляет 61089,56 км, из них более 13658 км (22,35%) приходится на участки границы, не оформленные в международно-правовом отношении.

Незавершенность процесса международно-правового оформления отдельных участков государственной границы Российской Федерации снижает эффективность действующей системы обеспечения национальных интересов Российского государства в пограничном пространстве и затрудняет пограничную деятельность федеральных, региональных и муниципальных структур, наделенных полномочиями в области защиты государственной границы.

Вместе с тем Российская Федерация, не предъявляя территориальных претензий ни к одному из соседних государств, стремится к последовательному и бесконфликтному завершению процесса международно-правового оформления границ со всеми сопредельными государствами, используя договорно-правовой способ их оформления с учетом положений основополагающих принципов международного права, изложенных в Уставе Организации Объединенных Наций и документах СБСЕ, в числе которых, имеющих особо важное значение, выделим принципы взаимного уважения государственного суверенитета, неприкосновенности и целостности государственной территории, мирного разрешения пограничных вопросов, уважения прав и свобод человека и гражданина.

2. Обеспечение национальной  пограничной безопасности.

Обеспечение пограничной безопасности осуществляется посредством согласованной планомерной деятельности государственных и муниципальных органов управления, направленной на противодействие внутренним и внешним угрозам, проявляющимся в пограничной сфере, их нейтрализацию, а также устранение причин их возникновения.

Вместе с тем сформировавшаяся исключительно под воздействием политических факторов система обеспечения национальных интересов Российской Федерации в пограничной сфере ориентирована преимущественно на охрану государственной границы войсковыми методами. Что значительно затрудняет оперативно-служебную деятельность пограничных органов и не позволяет адекватно реагировать на проявляющиеся факторы невоенного характера, удельный вес которых среди угроз национальной безопасности достаточно велик.

3. Развитие межгосударственного  пограничного сотрудничества.

В рамках осуществления международного пограничного сотрудничества Российской Федерации находят свою реализацию важнейшие задачи пограничной политики Российской Федерации:

- по созданию условий для обеспечения суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, ее пограничной безопасности;

- установлению и закреплению в международно-правовом отношении государственной границы;

- защите жизненно важных интересов Российской Федерации в ее морских пространствах;

- межгосударственному сотрудничеству по предотвращению военной опасности, кризисов и конфликтов в пограничном пространстве Российской Федерации;

- предотвращению, исходя из жизненно важных интересов государства в пограничном пространстве, попыток международной изоляции России со стороны отдельных иностранных государств и военно-политических блоков;

- обеспечению интересов и безопасности России на внешних границах государств - участников СНГ на международно-договорной основе.

Наиболее широкие перспективы развития приобретает в последнее время пограничное сотрудничество. Успешно развивается сотрудничество Российской Федерации с США, Японией, Китаем, Монголией. Российской Федерацией со многими из этих государств были заключены двусторонние и многосторонние договоры по пограничным вопросам. Приоритетными формами международной пограничной деятельности по-прежнему остаются сотрудничество с зарубежными партнерами по вопросам совместной охраны отдельных участков границы, обмен информацией, совместные встречи и консультации на уровне руководителей пограничных служб и региональных представителей заинтересованных стран, взаимные визиты кораблей, обмен делегациями. Имеющаяся практика совместной охраны государственных границ находит свое проявление в следующем.