Правовое регулирование пограничного режима в российской федерации

На всех этапах становления и развития пограничного режима следует подчеркнуть, что примерно до середины 40-х годов XX века доминировала функция защиты экономики России, и только позже на первое место выходит выполнение политической функции государства.

С возникновением РСФСР были предприняты меры по обеспечению пограничной безопасности Советской России, которые в частности были закреплены в Декрете Совета Народных Комиссаров от 28 мая 1918 года об учреждении в ведомстве Народного Комиссариата по делам Финансов Пограничной охраны30. Декрет СНК РСФСР от 28 мая 1918 г. об учреждении советской пограничной охраны воспроизводил нормы Правил об Отдельном корпусе пограничной стражи 1910 г. и Инструкции службы чинов Отдельного корпуса пограничной стражи 1912 г. Декрет в своем содержании имеет только элементы современного правового режима государственной границы; какого–либо концентрированного выражения, определения правил, связанных с режимом государственной границы, он не имеет. Декрет возложил на Пограничную охрану защиту «пограничных интересов Российской Социалистической Федеративной Советской Республики; а в пределах приграничной полосы защита личности и имущества граждан, в частности:

а. воспрепятствование тайному провозу грузов и тайному переходу лиц через сухопутные и морские границы Российской Социалистической Федеративной Советской Республики;

б. защита от расхищения водных богатств в наших пограничных и территориальных водах;

в. надзор за соблюдением на пограничных реках правил международного судоходства;

г. охрана наших рыбаков и промышленников в приграничных морях, озерах и реках;

д. защита наших пограничных селений от нападения разбойников и кочевых племен;

е. осуществление в потребных случаях пограничного карантина и прочее»31.

Позже государством были приняты законы и подзаконные акты, регулировавшие разные отношения, связанные с пересечением сухопутной, водной и воздушной государственных границ РСФСР, а затем и СССР. Так были приняты в разные годы декреты СНК РСФСР «О воздушных передвижениях» от 17 января 1921 г. и «О преступлениях и проступках, совершенных на судах, плавающих под Российским флагом» от 5 сентября 1921 г.; Положение о санитарной охране морских границ СССР от 10 марта 1925 г.; Положение об охране государственных границ Союза ССР от 15 июня 1927 г.; Кодекс торгового мореплавания Союза ССР от 14 июня 1929 г.; «О водном пространстве Финского залива, на которое распространяется власть органов Союза ССР и РСФСР» от 3 августа 1930 г.; Положение о санитарной охране границ. Союза ССР от 23 августа 1931 г.; Воздушный кодекс Союза ССР от 27 апреля 1932 г.

К основным законодательным и иным нормативным актам, регламентировавшим режим Государственной границы СССР, относятся следующие нормативные акты: Воздушный кодекс Союза ССР; Основы уголовного законодательства СССР и союзных республик; Основы уголовного судопроизводства СССР и союзных республик; уголовные и уголовно-процессуальные кодексы союзных республик; Таможенный кодекс Союза ССР от 5 мая 1964 г.; Положение об охране государственной границы СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 5 августа 1960 г.; Положение о въезде в Союз Советских Социалистических Республик и о выезде из Союза Советских Социалистических Республик, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 22 сентября 1970 г.; Положение о паспортной системе в СССР, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г.; Правила таможенного контроля за судами заграничного плавания и перевозимым на них грузами от 21 ноября 1962 г.; Положение о государственном санитарном надзоре в СССР от 31 мая 1973 т.; Правила по санитарной oxpaнe территории СССР от завоза и распространения карантинных и других инфекционных заболеваний от 5 августа 1967 г.; Правила посещения территориальных вод и портов СССР иностранными военными кораблями, и другие.

В процессе распада СССР проблемы установления пограничного режима весьма обострились. В настоящее время процесс межгосударственного разграничения с отдельными бывшими республиками Советского Союза полностью не завершен, линия границы между образовавшимися государствами на местности не проведена и соответствующими пограничными знаками не обозначена. В период радикальных политических, социально-экономических и военных изменений в мире, каждом конкретном регионе нашей страны для оценки состояния защищенности интересов личности, общества и государства в пограничном пространстве необходимо выявить степень определенности правового статуса новых участков границы, реализации конституционных основ их защиты и определить участников правовых отношений в сфере защиты Государственной границы Российской Федерации32.

С обретением суверенитета Российской Федерации важнейшим нормативным правовым актом, регулирующим правоотношения исключительно в пограничной сфере, стал Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации". Закон отражает значение Государственной границы как важнейшего конституционно-правового института, выражает принципиальную позицию государства в обеспечении его суверенитета, независимости, территориальной целостности. Он регулирует правовые, экономические и организационные основы пограничной деятельности, закрепляет полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Впервые законодательно было определено, что "головным (координационным) федеральным органом исполнительной власти в сфере защиты Государственной границы является Федеральная пограничная служба Российской Федерации".

Действующий федеральный закон Российской Федерации «О государственной границе РФ» от 1 апреля 1993 года закрепил «Статью 7. Содержание и установление режима Государственной границы», в которой сказано: «Режим Государственной границы включает правила:

- содержания Государственной границы;

- пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами;

- перемещения через Государственную границу грузов, товаров и животных;

- пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных;

- ведения на Государственной границе либо вблизи нее на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и иной деятельности;

- разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил.

Режим Государственной границы устанавливается Законом, другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.

C учетом взаимных интересов  Российской Федерации и сопредельных  государств отдельные правила режима Государственной границы могут не устанавливаться, а характер устанавливаемых правил может быть упрощенным». Рассмотрев вышеизложенное, можно констатировать, что пограничный режим - это не только совокупность правил, регулирующих указанные в них международные и национальные общественные отношения, но и правоотношения, правоприменительный, правореализационный процесс во всех существующих видах юридической ответственности (административной, гражданской, дисциплинарной, материальной и уголовной). В указанном процессе участвуют все высшие федеральные ветви власти, ветви власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, должностные лица органов и войск ФПС России, других органов и войск России, общественных объединений, участвующих в обеспечении пограничной безопасности России.

1.2 Правовое регулирование пограничного режима

Правовые основы пограничного режима содержатся, прежде всего, в Конституции Российской Федерации33:

-. конституционная модель единства защиты суверенитета, независимости и целостности государства является основополагающим принципом обеспечения безопасности Российской Федерации в пограничном пространстве, составной частью которой является защита Государственной границы;

- Конституция Российской Федерации, провозглашая ценности демократического строя, устанавливает единую систему их безопасности;

- Конституция Российской Федерации четко выделяет объекты защиты: Государственная граница, территориальное море, воздушное пространство, исключительная экономическая зона и континентальный шельф. Определение их статуса и защита находятся в ведении Российской Федерации;

- в Конституции Российской Федерации также определены предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере защиты Государственной границы. Установление режима пограничной зоны на приграничной территории находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому особую актуальность и остроту на Государственной границе приобретает защита прав и свобод человека и гражданина, как российских граждан, так и иностранных лиц и лиц без гражданства, обеспечение законности, правопорядка общественной безопасности в приграничных территориях. Административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, поэтому федеральными законами, законами приграничных субъектов РФ устанавливается административная ответственность лиц, виновных в нарушении правил режима Государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу;

- в ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации закрепляется важнейший принцип руководства и управления государством - принцип законности. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Субъекты защиты Государственной границы функционируют согласно определенной для них компетенции, в пределах предоставленных им полномочий, при строгом и неуклонном соблюдении Конституции Российской Федерации, законов и изданных на их основе иных нормативных правовых актов;

- Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы определяют основы компетенции органов исполнительной власти в сфере защиты Государственной границы. Наиболее важными для организации защиты Государственной границы являются конституционные нормы, закрепленные в ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации, об обязанности Президента РФ принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и закрепленные в п. «д» ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации полномочия Правительства РФ на осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности Российской Федерации;

- некоторые общие нормы Конституции Российской Федерации имеют прямую пограничную направленность. Это конституционные нормы о создании федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий территориальных органов (управления ФСБ России в федеральных округах Российской Федерации и субъектах Российской Федерации, пограничные управления в федеральных округах Российской Федерации и субъектах Российской Федерации) и назначение соответствующих должностных лиц. В исключительном ведении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации находится рассмотрение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами России. На основе данной конституционной нормы принимались решения о применении пограничных органов и войск ФСБ России в защите границ Содружества Независимых Государств (Таджикистан, Киргизия, Белоруссия, Казахстан);

- главным субъектом защиты Государственной границы является гражданин Российской Федерации, поэтому конституционная норма об обязанности защищать свое Отечество приобретает особую важность;

- приоритетное значение в сфере защиты Государственной границы имеет конституционное положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы34.

Источниками являются те международные договоры, соглашения, меморандумы, которые признает и в которых участвует Россия. Например, Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о сотрудничестве в охране внешних границ от 21 октября 1994 г., Соглашение о взаимодействии пограничных войск государств - участников Содружества Независимых Государств при возникновении кризисных ситуаций на внешних границах от 17 мая 1996 г., Соглашение между Российской Федерацией, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой, Республикой Таджикистан и Китайской Народной Республикой о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы от 24 апреля 1997 г., Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о деятельности пограничных представителей от 9 января 2004 г., Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о российско-казахстанской государственной границе от 18 января 2005 г. 35

Конституционно-правовые основы защиты Государственной границы Российской Федерации в сфере обеспечения безопасности государства закреплены в положениях Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законах (законах РФ). Основополагающими среди них являются Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Законы РФ «О безопасности», «О Государственной границе Российской Федерации», Федеральные законы «О Федеральной службе безопасности», «Об обороне», «О континентальном шельфе Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Для реализации обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации разработана Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере, которая представляет собой определенный законодательством Российской Федерации порядок и содержание деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленной на обеспечение интересов личности, общества и государства на Государственной границе и приграничной территории Российской Федерации, отвечает современным требованиям и характеризуется высокой способностью государства обеспечивать эффективную защиту интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз, проявляющихся в пограничной сфере России36.

Защита Государственной границы Российской Федерации является частью системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики и представляет собой совокупность мер политического, организационно-правового, дипломатического, экономического, оборонного, пограничного, разведывательного, контрразведывательного, оперативно-розыскного, таможенного, природоохранного, санитарно-эпидемиологического, экологического и иного характера, осуществляемого федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях прогнозирования, выявления, локализации и ликвидации внутренних и внешних угроз безопасности Российской Федерации и обеспечения ее интересов в пограничной сфере. Заключается в согласованной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению полномочий в сфере защиты и охраны Государственной границы, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и направлена на обеспечение жизненно важных интересов личности, общества и государства в пограничном пространстве. Меры по защите границы принимаются в соответствии с ее статусом.