Международно-правовая защита прав беженцев, трудящихся-мигрантов и членов их семей

БАПОР призвано оказывать помощь палестинским беженцам в социальной, экономической и гуманитарной областях в сотрудничестве с правительствами государств, на территории которых имеются лагеря палестинских беженцев. Мандат БАПОР распространяется на лиц, обычным местожительством которых как минимум в течение двух лет была Палестина перед вспышкой конфликта 1948 г. и которые утратили в результате конфликта кров и средства к существованию. Основная функция БАПОР — оказание чрезвычайной помощи, а также помощи в сфере здравоохранения и образования беженцам и другим лицам, перемещенным в результате конфликта. Таким образом, на получение помощи со стороны БАПОР имеют право лица, подпадающие под вышеуказанное определение палестинского беженца, а также их потомки. В дальнейшем Генеральная Ассамблея (резолюция 2252 от 4 июля 1967 г.) уполномочила БАПОР оказывать помощь в чрезвычайном порядке и на временной основе и другим лицам в данном регионе, перемещенным в результате недавних боевых действий.

Специфика БАПОР состоит в том, что, создаваясь как строго целевая организация на временной основе, оно продолжает действовать по настоящее время в силу неурегулированности палестино-израильских разногласий, сопровождающихся военными конфликтами.

В настоящее время свыше 3,7 млн. палестинцев, включающих четвертое поколение беженцев, находятся на учете БАПОР. Из них лишь треть проживает в созданных БАПОР 59 лагерях беженцев на территории Ливана, Иордании, Сирии, Сектора Газа и на западном берегу реки Иордан.10

Возглавляет БАПОР Генеральный комиссар, отчитывающийся перед Генеральным секретарем ООН. В структуру БАПОР входит Консультативная комиссия, состоящая из 10 государств и формируемая на принципе равного географического представительства. В штат БАПОР входят 120 международных служащих и местный штат в количестве 22 000 палестинских беженцев.11

В отличие от других организаций системы ООН, предоставляющих свои услуги через местные структуры власти, БАПОР оказывает их непосредственно. Так, БАПОР участвует в строительстве 300 объектов с персоналом свыше 20 тыс. человек. Медицинскую помощь БАПОР оказывает в сотрудничестве со Всемирной организацией здравоохранения через сеть созданных им медицинских учреждений (более 100), в которые обращаются палестинские беженцы.

Услуги в области образования являются одним из важнейших направлений в деятельности БАПОР, осуществляемых совместно с ЮНЕСКО.

БАПОР оказывает продовольственную и денежную помощь семьям палестинских беженцев, не способным прокормить себя самостоятельно. Такая помощь была оказана более чем 200 000 беженцев.

БАПОР также уделяет большое внимание реализации Программы по трудоустройству и получению доходов, целью которой является создание рабочих мест для беженцев и предоставление кредитов и ссуд лицам, открывающим малые предприятия. Начиная с 1991 г. в рамках этой программы было предоставлено кредитов на общую сумму в 48 млн дол. США.

Среди специальных программ БАПОР следует выделить Программу по установлению мира, начавшую осуществляться с 1993 г. после подписания израильско-палестинской Декларации принципов и направленную на достижение мира на уровне беженцев путем создания рабочих мест и улучшения социально-экономических условий. В рамках Программы осуществляются сотни проектов, предусматривающих строительство и социальное развитие, предоставление кредитов, школьное обучение, создание женских и молодежных центров, оздоровление окружающей среды. Нужно подчеркнуть, что все программы и проекты БАПОР осуществляются за счет добровольных пожертвований и взносов, в том числе от международных правительственных и неправительственных организаций.12

Вместе с тем, при всей важности деятельности БАПОР его роль в решении проблем палестинских беженцев нельзя признать достаточно эффективной. Это обусловлено не только неурегулированностью израильско-палестинского конфликта, но и неопределенностью статуса БАПОР. Агентство является временным органом с узкоцелевой направленностью, палестинские беженцы изъяты из-под мандата УВКБ ООН и, следовательно, на них не распространяются положения Конвенции 1951 г. Отсюда — острота проблем палестинских беженцев, связанных с непредоставлением гражданства и убежища в большинстве государств, на территории которых они находятся, нераспространение принципа невысылки.

Поэтому актуальным является решение вопроса, касающегося изменения статуса БАПОР, наделения его функцией не только оказания помощи, но и международной защиты, правовой охраны статуса беженца, подобной той, которой обладает УВКБ ООН.

1.3.3 Комиссия по правам человека

Комиссия по правам человека была учреждена ЭКОСОС в 1946 г. и является его вспомогательным органом. Она избирается в составе 53 представителей от государств сроком на три года и формируется по принципу справедливого географического представительства. Комиссия по правам человека относится к числу основных специальных органов, занимающихся проблемами прав человека. С этой целью Комиссия разрабатывает проекты Конвенций и Деклараций по правам человека, исследует ситуации, связанные с грубыми нарушениями прав человека (произвольные казни, принудительное исчезновение людей, политика апартеида и расовой дискриминации), учреждая для этого специальные рабочие группы и назначая специальных докладчиков по изучению ситуации в отдельных странах (например, в Афганистане, Иране, Ираке, Кубе).13 Докладчики имеют право въезжать в страну нарушения прав человека, проводить расследования, давать заключения, рассматриваемые на сессиях Комиссии по правам человека. Хотя в повестки дня сессий Комиссии не включались вопросы, непосредственно связанные с нарушением прав беженцев, они рассматриваются в контексте вопроса, включенного в проблематику по пункту «Права человека, массовые бегства из стран и перемещенные лица».14

В настоящее время Комиссия активно использует тематические механизмы. Данные механизмы с использованием рабочих групп и специальных докладчиков учреждаются по таким проблемам, как насилие в отношении женщин; лица, перемещенные внутри страны; казни без надлежащего судебного разбирательства; современные формы расизма; ксенофобия и связанная с этим нетерпимость. В рамках исследования указанных проблем могут затрагиваться и права беженцев. Специфика таких механизмов заключается в том, они могут использоваться в отношении государства, независимо от его участия в соответствующей международной конвенции по правам человека. Результатом тематических механизмов является не только сбор информации о грубых нарушениях прав человека в конкретных странах и регионах, но и возможность прибегнуть к процедуре срочных сообщений. Лица, которые подвергаются риску нарушения их фундаментальных прав, могут обратиться к специальному докладчику или в рабочую группу, действующую в рамках механизма, с целью их вмешательства в ситуацию на правительственном уровне. С 1970 г. на основе резолюции ЭКОСОС 1503 Комиссия получила право рассматривать индивидуальные сообщения о нарушениях прав человека. Причем данная процедура применяется лишь в случаях систематических, достоверно подтвержденных, грубых нарушений прав человека. Следует отметить, что на 60-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, проходившей в 2005 г., была принята резолюция о преобразовании Комиссии по правам человека в Совет по правам человека, порядок формирования и функции которого будут определены на сессии Комиссии в апреле 2006 г.

1.3.4 Верховный комиссар по правам человека

Пост Верховного комиссара по правам человека учрежден резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1993 г. Он назначается Генеральным секретарем ООН на четыре года и имеет статус заместителя Генерального секретаря ООН. Согласно мандату Верховного комиссара, он несет ответственность за деятельность ООН в области прав человека и осуществляет общее руководство деятельностью Центра по правам человека (преобразован в Управление Верховного комиссара по правам человека). Таким образом, Верховный комиссар координирует деятельность всех международных органов ООН по правам человека, включая УВКБ ООН, и может принимать необходимые меры в целях повышения их активности. Кроме того, согласно резолюции ГА ООН 48/14, он призван поощрять и защищать эффективное осуществление всеми людьми всего комплекса прав, расширять и поощрять международное сотрудничество в этих целях, поддерживать диалог с правительствами всех стран по вопросам обеспечения соблюдения прав человека, оказывать им через Управление и другие международные учреждения консультативные услуги, техническую и финансовую помощь.15

Управление Верховного комиссара по правам человека состоит из квалифицированных экспертов, представляющих различные регионы земного шара, которые в необходимых случаях могут участвовать в проведении расследований, касающихся нарушений прав человека.16

Особенно важна роль Верховного комиссара в чрезвычайных ситуациях, когда необходимы не только поиск общего согласия среди государств, но и быстрые решительные действия, направленные на ликвидацию грубых нарушений прав человека

1.3.5 Комитет по правам человека

Наиболее известным международным контрольным органом является Комитет по правам человека, предусмотренный Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г. и Факультативным протоколом к нему и призванный осуществлять контроль за соблюдением государствами-участниками положений Пакта17. К 2005 г. 155 государств ратифицировали Пакт и 106, включая Республику Беларусь, — первый факультативный протокол. Хотя в Пакте отсутствуют статьи, непосредственно упоминающие беженцев, важность и универсальность прав, закрепленных в нем, делают его применимым и к беженцам. Комитет по правам человека избирается в составе 18 экспертов на конференции государств-участников сроком на четыре года. Комитет может требовать от государств-участников периодического предоставления докладов о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых Пактом, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав (ст. 40 Пакта). После изучения этих докладов и заслушивания ответов представителя государства Комитет на своем заседании дает общую оценку и высказывает свои замечания и рекомендации относительно соответствия законодательства государства положениям Пакта. Замечания могут касаться и законодательства государства по вопросам беженцев.

Так, Комитет по правам человека сделал следующие замечания: «Комитет обеспокоен тем, что в отношении высылаемых иностранцев применяют более низкие стандарты рассмотрения, чем в отношении других иностранцев, и, в частности, тем, что те, кто не подлежит депортации или высылке, могут быть заключены под стражу на неопределенный срок. Озабоченность Комитета вызывает такое положение ряда беженцев и лиц, ищущих убежища»18.

Факультативный протокол наделил Комитет правом рассматривать индивидуальные жалобы, от лиц, находящихся под юрисдикцией государства — участника Пакта, что они являются жертвами нарушений положений, содержащихся в Пакте (ст. 1). Для того чтобы лицо могло обратиться с жалобой в Комитет на государство, оно должно также ратифицировать Протокол. Среди других требований к жалобе следует выделить следующие: жалоба не должна быть анонимной, лицо должно пройти через все судебные инстанции в своей стране, эта жалоба не должна рассматриваться в связи с другой процедурой международного регулирования (ст.ст. 34, 35) Протокола.

Получив жалобу и признав ее приемлемой, Комитет посылает ее государству для ответа. После рассмотрения жалобы с учетом ответа государства Комитет высказывает свои соображения по поводу наличия или отсутствия факта нарушения. Соображения Комитета носят рекомендательный характер для государства, но обычно им выполняются.

Кроме того, Комитет имеет право просить государства в период рассмотрения жалобы принять временные меры по процедуре защиты (например, не осуществлять депортации) до окончания расследования фактов по существу. За время своей деятельности с 1976 по 2003 г. Комитет рассмотрел свыше 1200 жалоб в отношении 74 государств.

1.3.6 Комитет по экономическим, социальным и культурным правам

Комитет по экономическим, социальным и культурным правам был учрежден в 1985 г. на основе резолюции ЭКОСОС как контрольный орган за соблюдением государствами — участниками Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.19 Порядок его формирования и количественный состав аналогичны Комитету по правам человека. Но в отличие от последнего Комитет по экономическим, социальным и культурным правам может только требовать от государств — участников Пакта периодического предоставления докладов о наличии законодательства, обеспечивающего положения Пакта. Однако в отличие от Международного пакта о гражданских и политических правах государство обязано принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление прав, предусмотренных в Пакте (ст. 2 (1)). Комитет имеет право высказать свои замечания государству по содержанию доклада. Эти замечания могут касаться и соблюдения государством прав беженцев. Так, в замечании общего порядка № 7 (1997 г.) «Право на достаточное жилище: принудительное выселение» Комитет указал, что практика принудительного выселения, применяемая в связи с принудительным перемещением населения, в условиях вооруженного конфликта, а также передвижения беженцев нарушает право на надлежащее жилище и право не подвергаться принудительному выселению. Поэтому, «даже в ситуациях, когда, возможно, требуется ввести определенные ограничения на осуществление такого права, необходимо в полной мере соблюдать статью 4 Пакта таким образом, чтобы ограничения определялись законом настолько, насколько это совместимо с природой социальных, экономических и культурных прав и исключительно с целью способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе».20

1.3.7 Комитет против пыток

Комитет против пыток предусмотрен Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. как контрольный орган за соблюдением положений Конвенции21. К 2006 г. 136 государств являются участниками Конвенции, включая Республику Беларусь. Согласно Конвенции Комитет избирается государствами — участниками Конвенции из представленных ими кандидатур в составе 10 экспертов, сроком на четыре года с учетом принципа справедливого географического представительства (ст. 17).