Международно-правовая защита прав беженцев, трудящихся-мигрантов и членов их семей

Среди специальных органов по защите беженцев центральное место занимает Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев. На сессии резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 428(V) от 14 декабря 1950 г. был утвержден Устав УВКБ ООН. Согласно Уставу, УВКБ ООН является вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи ООН и находится в подчиненном положении в отношении как Генеральной Ассамблеи, так и Экономического и Социального Совета ООН. В соответствии с положениями Устава Верховный комиссар ООН по делам беженцев:

а) обязан следовать руководящим директивам Генеральной Ассамблеи или ЭКОСОС (п. 3);

б) действует под руководством Генеральной Ассамблеи;

в) избирается Генеральной Ассамблеей, а новые структурные подразделения УВКБ ООН учреждаются на основе резолюций ЭКОСОС (пп. 4, 13);

г) не может обращаться к правительствам с просьбой о предоставлении средств или выступать с призывами общего характера без предварительного разрешения Генеральной Ассамблеи (п. 10);

д) ежегодно отчитывается о своей деятельности перед Генеральной Ассамблеей, представляя ей свой доклад через ЭКОСОС (п. 11).

В качестве обязанностей Верховного комиссара устанавливаются предоставление международной защиты беженцам, подпадающим под определение понятия «беженец», закрепленное в Уставе; изыскание окончательного разрешения проблем беженцев путем оказания содействия правительствам и с их согласия частным организациям, содействие добровольной репатриации беженцев и их ассимиляции в странах убежища (п. 1).

Обязанности Верховного комиссара по международной защите беженцев реализуются в рамках функций (компетенции) УВКБ ООН, детально регламентируемых Уставом, которые условно можно объединить в пять групп:

— участие в правотворческом процессе по защите беженцев: содействие заключению и ратификации международных конвенций, заключение специальных соглашений с государствами, направленных на облегчение положения беженцев и сокращение их числа

— оказание помощи беженцам: содействие допуску беженцев на территории различных государств, получение ими разрешения для перевоза имущества, особенно необходимого для их расселения, содействие правительственным и частным лицам и организациям в добровольной репатриации беженцев, ассимиляции их в странах убежища, а также непосредственная деятельность по репатриации и расселению по определению Генеральной Ассамблеи

— надзорная функция: получение от правительства информации относительно беженцев на территории государства и законодательства в этой области

— финансовые функции: получение добровольных общественных и частных средств для оказания помощи беженцам и распределение их между частными и, если это необходимо, государственными учреждениями, которые, по мнению Верховного комиссара, «являются наиболее квалифицированными для оказания такой помощи»

— установление и развитие сотрудничества с заинтересованными государствами и межправительственными организациями, а также с частными организациями по вопросам беженцев и координации усилий тех из них, которые занимаются попечительством в отношении беженцев

Причем в Уставе подчеркивается, что деятельность Верховного комиссара аполитична и носит «гуманитарный и социальный характер» (п. 2).

Первоначально предполагалось, что деятельность УВКБ ООН будет носить краткосрочный характер и завершится после того, как УВКБ ООН выполнит свою основную задачу — поможет переселению и обустройству 1,2 млн европейцев, вынужденных покинуть свои страны или депортированных фашистской Германией в ходе Второй мировой войны. Поэтому был закреплен трехлетний срок деятельности УВКБ ООН, после истечения которого Генеральная Ассамблея должна была решить вопрос о его дальнейшем существовании.

Однако прогнозы на быстрое решение проблемы беженцев не оправдались. Многочисленные кризисные ситуации, возникшие в 50—80-х гг. ХХ в. в результате локальных межгосударственных и внутренних вооруженных конфликтов, особенно в Азии и Африке, сопровождавшихся грубым нарушением прав человека, национально-освободительные движения, экологические катастрофы вызывали массовые потоки вынужденных мигрантов, включая беженцев. В 1990-е гг. острота проблемы беженцев усилилась в результате вооруженных конфликтов и распада Югославской Федерации, Советского Союза, вызвавших смешанные потоки вынужденных мигрантов, включавших лиц, не подпадавших под определение беженцев, данное в Уставе УВКБ ООН и Конвенции 1951 г., но нуждавшихся в международной защите.

Смешанные миграционные потоки являются определяющей тенденцией и в настоящее время.5 Причем при сохранении причин, порождающих вынужденную миграцию (внутренние вооруженные конфликты, грубое нарушение прав человека, экологические катастрофы) и, как следствие, нищенский уровень жизни в ряде стран Азии и Африки (Афганистан, Ирак, Сомали, Ангола, Сьерра-Леоне), она осложняется рядом негативных явлений, таких как: проявление ксенофобии и расизма по отношению к лицам, ищущим убежища, и беженцам, а также использование их криминальными структурами с целью содействия незаконному выезду или в целях торговли людьми, особенно женщинами и детьми.

Указанные факторы свидетельствуют не только о необходимости постоянной и активной деятельности УВКБ ООН в области международной защиты лиц, ищущих убежища, и поиску долгосрочного решения проблемы беженцев, но и расширения и совершенствования функций данного органа. Этим объясняется тот факт, что Генеральная Ассамблея ООН периодически продлевала срок полномочий УВКБ ООН на пятилетний срок, а в 2003 г. приняла резолюцию о том, что мандат УВКБ ООН будет действовать до тех пор, пока проблема беженцев не будет решена окончательно.

Эволюция функций УВКБ ООН на современном этапе осуществляется в направлении как расширения категорий вынужденных мигрантов, которым Управление предоставляет международную защиту и помощь, так и в появлении новых функций и углублении уставных.

Для характеристики современных направлений в деятельности УВКБ ООН следует обратиться к Программе защиты — документу, принятому Постоянным комитетом Исполнительного комитета УВКБ ООН в 2002 г.6 В основу Программы защиты положена Декларация государств-участников, разработанная в ходе совещания на уровне министров государств-участников, организованного совместно Швейцарией и УВКБ ООН в 2001 г., и являющаяся неотъемлемой частью Программы защиты.

Статус Программы защиты и ее стратегическая направленность раскрываются следующим образом: «должна служить руководством к действию УВКБ ООН, совместно с государствами, НПО и другими партнерами по защите, в соответствии с достижениями целей защиты на грядущие годы». В качестве целей УВКБ ООН в Программе определены:

1) активизация осуществления положений  Конвенции 1951 г. и Протокола 1967г.;

2) защита беженцев в рамках  смешанных миграционных потоков;

3) более справедливое разделение  издержек и ответственности и  создание возможностей приема  и защиты беженцев;

4) более эффективное решение  вопросов, связанных с безопасностью;

5) расширение поиска долгосрочных  решений;

6) удовлетворение потребностей  в защите женщин-беженок и детей-беженцев. Очевидно, что изложенные цели  соответствуют уставным задачам  УВКБ ООН, но трактуются шире  и глубже, отражая реалии современных  проблем беженцев. Это ярко проявляется  в комплексе мер, закрепленных  в Программе, направленных на реализацию каждой цели и определяющих содержание деятельности УВКБ ООН в настоящее время. Рассмотрим их подробнее.

В рамках реализации первой цели, касающейся содействия выполнению Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., УВКБ ООН анализирует трудности, возникающие у государств в процессе присоединения к международным документам о беженцах и реализации их положений; способствует унификации законодательства государств, регулирующих процедуру предоставления статуса беженца, путем разработки Руководящих принципов и заключений, принимаемых Исполнительным комитетом УВКБ ООН, ориентирующих государства на: закрепление гарантии защиты наиболее уязвимых категорий лиц, ищущих убежища, и беженцев с учетом гендерной и возрастной специфики: женщин, детей, инвалидов, престарелых (например, Руководящие принципы по преследованию в связи с гендерными признаками, Дети-беженцы: руководящие принципы их защиты и заботы о них); предоставление дополнительных форм защиты лицам, не подпадающим под действие Конвенции, но нуждающимся в защите; расширительное толкование исключительных статей конвенций, распространяя их на лиц, совершающих террористические акты.

Руководящие принципы УВКБ ООН и заключения Исполнительного комитета направлены также на совершенствование процедуры приема беженцев, особенно жертв пыток, насилия, инвалидов, больных, регистрации и документации беженцев (заключение Исполнительного комитета по регистрации лиц, ищущих убежища, 2001 г.). Кроме этого, УВКБ ООН разрабатывает модули обучения регистрации и управления данными, вводит новые методы и средства для совершенствования идентификации и документации беженцев и лиц, ищущих убежища, оказывает финансовую и техническую поддержку развивающимся странам в отношении оборудования, материалов и обучения.

Важную роль играет УВКБ ООН в совершенствовании правового режима беженцев в стране убежища, особенно в плане содействия улучшению отношения гражданского общества к лицам, ищущим убежища, исключении проявления расизма, ксенофобии по отношению к ним. С этой целью УВКБ ООН участвует в проведении таких кампаний, как «Уважение», «Стереотипы», «Lanterna Magica», подготавливая и распространяя соответствующие брошюры, буклеты, обучающую литературу, включая руководство для преподавателей.

Предметом особой озабоченности УВКБ ООН являются кризисные ситуации, связанные с массовыми потоками беженцев. Основная задача УВКБ ООН, как указывается в Программе, — обеспечение эффективного и предсказуемого отклика на ситуации массового притока. Особое внимание УВКБ ООН уделяет превентивным и профилактическим мерам, включающим предупреждение и планирование непредвиденных ситуаций, позволяющих странам лучше подготовиться к возможному массовому притоку беженцев и гарантировать своевременную поддержку международного сотрудничества.

Превентивная деятельность УВКБ ООН представляет собой сочетание мер, направленных на предотвращение дальнейшего перемещения населения и содействие устранению первопричин массовых исходов беженцев. Например, УВКБ ООН участвует в координируемых ООН усилиях по восстановлению мира, оказывая помощь внутренне перемещенным лицам и добровольной репатриации в места своего прежнего проживания. Таким образом, УВКБ ООН в рамках своей непосредственной деятельности как в странах убежища, так и в странах возможного исхода беженцев действует как катализатор, смягчая обстоятельства, которые могут привести к притоку беженцев.

Новые методы и формы деятельности УВКБ ООН наглядно проявляются при реализации таких программных целей, как защита беженцев в рамках смешанных миграционных потоков, более справедливое распределение издержек и ответственности и создание возможностей приема и защиты беженцев, более эффективное решение вопросов, связанных с безопасностью, расширение поиска долгосрочных решений, удовлетворение потребностей в защите женщин-беженок и детей-беженцев.

Весьма важной сферой деятельности УВКБ ООН в современных условиях является содействие решению проблемы безопасности как беженцев, так и персонала УВКБ ООН и других гуманитарных организаций, включая НПО, оказывающих помощь беженцам. Это объясняется тем, что, во-первых, лагеря беженцев, расположенные в пограничных районах стран, где происходят внутренние беспорядки или вооруженный конфликт, находятся под угрозой проникновения или мародерства со стороны повстанческих сил; во-вторых, за пределами лагерей беженцы могут подвергаться угрозам, насилию и враждебному отношению со стороны жителей местной общины, особенно на межэтнической почве или конкуренции в области контроля за распределением местных ресурсов; в-третьих, сотрудники УВКБ ООН и других гуманитарных организаций, работая в отдаленных районах, особенно в странах с кризисной ситуацией, подвержены опасности проявления насилия со стороны преступных элементов. Причем в последнее время условия, в которых работает УВКБ ООН и другие международные организации, ухудшились с точки зрения безопасности.

Для обеспечения безопасности беженцев УВКБ ООН использует такие меры, как перемещение лагерей беженцев дальше от опасных районов либо ведет переговоры с властями соответствующего государства с целью принятия им комплекса мер безопасности для стабилизации обстановки в районе, либо сотрудничает с Департаментом Секретариата ООН по поддержанию мира в тех районах, где Департамент уполномочен на обеспечение защиты беженцев. В настоящее время УВКБ ООН и Департамент реализуют программу обмена персоналом в различных областях сотрудничества, например: безопасность беженцев, содействие верховенству закона, разминирование, техническое сотрудничество.

Помимо этого в процессе разработки УВКБ ООН находятся Руководящие принципы оперативной деятельности по отделению вооруженных элементов от беженцев.

Итак, деятельность УВКБ ООН в области международной защиты беженцев многогранна. О масштабах этой деятельности свидетельствуют расходы УВКБ ООН на реализацию своих программ и проектов, охватывающих различные виды помощи беженцам и другим подмандатным лицам, составившие свыше 1 млрд дол. США. Причем наибольшие расходы были связаны с деятельностью УВКБ ООН в сфере поиска долгосрочных решений проблем беженцев. О большом вкладе УВКБ ООН в обеспечение международной защиты беженцев свидетельствует тот факт, что УВКБ ООН дважды удостаивалось Нобелевской премии мира.7

1.3.2 Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ

Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР) было создано резолюцией 302(IV) Генеральной Ассамблеи ООН 8 декабря 1949 г. как вспомогательный орган ООН.8 Проблема палестинских беженцев возникла в результате острых разногласий между Палестиной и Израилем, вызванных принятием в 1947 г. Генеральной Ассамблеей резолюции о создании на бывшей подмандатной территории Палестины двух государств — Палестины и Израиля. Провозглашение Израилем в 1948 г. самостоятельного государства вызвало военную акцию Палестины, недовольной решением территориальных вопросов, и послужило поводом для начала военного конфликта между арабами и Израилем, в ходе которого им был захвачен ряд районов, предназначенных для Палестины. Военные действия привели к массовому потоку беженцев. Около 750 тыс. палестинцев, согнанных со своих земель, стали беженцами.9 Военные конфликты между Израилем и арабами продолжались в 1956, 1967, 1972, 1982, 1987 гг., каждый раз сопровождаясь новым потоком беженцев. Острота палестинской проблемы не снизилась и к 2006 г. в силу неурегулированных разногласий между Израилем и Палестиной.