Конституционно-правовые основы политико-территориального устройства Индии

Общая структура Конституции  приобрела в результате большую  стройность и сбалансированность: с  упразднением деления штатов на неравные по своему положению группы федеративная система была рационально унифицирована  и две части (VII и IX) исключены, а  с добавлением части IV-a "Основные обязанности" правовое положение  граждан в конституционном документе  приобрело несколько более реалистическое отображение.

Как отмечалось, в полувековом  развитии Конституции Индийской  Республики четко проявились общие  для современных конституций  противоположные тенденции - авторитарная и демократическая. Они отразились в сложнейшем переплетении как прогрессивных, так и антидемократических поправок, которые в процессе последующего судебного толкования или применения исполнительной властью, а также проходя через "фильтры рецепции" своеобразной политической культуры, подчас приобретают различные дополнительные, иногда диаметрально противоположные, оттенки. На содержание и развитие Конституции Индии наложили свой отпечаток напряженные социальные отношения и попытки нейтрализовать их как традиционными для Индии способами, так и с использованием оправдавших себя в высокоразвитых странах социально ориентированных конституционных приемов и методов.

В Конституции провозглашен весьма широкий, с учетом индийских  особенностей, круг прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, которые, правда, снабжены "противовесами" в виде не только заранее предусмотренных  ограничений, но и разветвленных  институтов военного и чрезвычайного (в том числе в сфере финансов) положения. В Конституцию включены нормы о содействии международному миру, справедливости и безопасности (ст. 51).

Одна из основных целей  принятия Конституции заключалась  в правовом оформлении существования  Индии в качестве подлинно независимого национального государства. Это  стремление подчеркнуть суверенитет  молодой республики отразилось и  в намерении отказаться от использования  английского языка и заменить его хинди - наиболее распространенным национальным языком, развитию которого содействует государство.

Конституция предусмотрела  федеративную форму политико-территориального устройства, для которого, тем не менее, характерна высокая степень централизации. Это обусловлено все еще актуальной опасностью сепаратизма и ирредентизма. Примечательно, однако, что один из наиболее важных сюжетов федерализма — распределение предметов ведения между центром и субъектами федерации - помещен не в основном тексте, а в одном из приложений.

Это не единственная особенность  структуры индийской Конституции. Заслуживает внимания и то, что  в отличие от многих европейских  конституций нормы, регулирующие статус исполнительной власти, предшествуют в ней нормам, посвященным власти законодательной, хотя ч. XI "Отношения между Союзом и штатами" начинается с регулирования отношений как раз в законодательной сфере. Еще одна особенность - отсутствие на федеральном уровне таких ныне распространенных институтов непосредственной демократии, как референдум и народная инициатива. Возможно, это обусловлено огромной численностью населения и недостаточным уровнем развития коммуникации.

Мы уже отметили, что индийская Конституция - документ весьма подробный. На его содержание и форму наложи­ли свой отпечаток традиции англосаксонского писаного права, что неудивительно, поскольку индийские юристы обучались либо в Англии, либо у английских профессоров и их учеников. К тому же необходимо было сохранить определенную преемственность с колониальным правом, так как невозможно в одночасье перейти к новому праву, тем более что колониальное правовое регулирование общественных отношений далеко не всегда было вредным для нового государства. В то же время для государства, стремящегося с помощью права определенным образом перестроить сложившуюся систему общественных отношений, представляется естественным именно более или менее детализированное конституционное регулирование: оно держит законодателя и соответственно правоприменителя в рамках предписанных учредительной властью принципов, препятствует отклонению от них и их извращению в текущем законодательстве и правоприменительной практике. В государстве, имеющем устойчивые традиции демократического развития, в Конституции можно ограничиться более или менее лапидарным формулированием желаемых принципиальных правоположений: администраторы и судьи поймут их скорее всего правильно. Там же, где демократию предстоит буквально внедрять, законодателям, администраторам и судьям нужны длинные конституционные "рельсы" для движения в нужном направлении. Это показали и первые годы индийских реформ, когда Верховный суд объявлял реформаторские законы неконституционными и потребовались соответствующие поправки к Конституции.

Порядок изменения Конституции  — комбинированный и позволяет  довольно оперативно изменять ее менее  существенные положения, гарантируя вместе с тем стабильность основополагающих принципов.

Большая часть конституционных  положений может быть изменена Парламентом  сравнительно простым способом. Согласно ст. 368 Конституции проект конституционной  поправки вносится парламентарием в  свою палату и проходит обычную законодательную  процедуру. Получив одобрение в  палатах большинством общего числа  членов и не менее 2/3 присутствующих и голосующих (воздержавшиеся не учитываются), законопроект поступает к Президенту, который обязан его подписать, после  чего текст Конституции изменяется в соответствии с положениями  закона о поправке.

В некоторых случаях, помимо соблюдения всех указанных требований, до представления закона главе государства  необходима ратификация его не менее  чем половиной легислатур (парламентов) штатов страны. Эти случаи касаются изменения следующих положений  Конституции:

- о выборах Президента (ст. 54, 55), о пределах исполнительной власти Союза (ст. 73) и штата (ст. 162) или о высоких судах для союзных территорий (ст. 241);

- о судебной системе Союза (гл. IV ч. V), о высоких судах в штатах (гл. V ч. VI) или о законодательных отношениях между Союзом и штатами (гл. I ч. XI);

- любого из списков предметов ведения, содержащихся в Приложении VII, в котором разграничивается компетенция Союза и штатов;

- представительства штатов в Парламенте;

- любого положения ст. 368, регулирующей порядок изменения Конституции.

Примечательна, однако, включенная в 1971 г. 24-й поправкой ч. 3 этой статьи, согласно которой на предусмотренные  ст. 368 поправки не распространяется содержащееся в ст. 13 Конституции запрещение ограничивать или умалять посредством закона конституционные основные права. Следовательно, поправка к Конституции может  их ограничить или умалить. Более  того, в 1976 г. 42-я поправка добавила к  данной статье еще две части, в которых подчеркнута неограниченность учредительной власти Парламента, в частности и в отношении ч. III Конституции, провозглашающей основные права; судам запрещено ставить под сомнение конституционные поправки на каком бы то ни было основании. Видный индийский юрист П. М. Бакши, основываясь на ряде судебных решений, полагает, что указанные две части ст. 368 выходят за пределы компетенции законодателя (ultra vires), ибо исключают судебный пересмотр, представляющий собой существенную черту Конституции.

Поправки к Конституции  не присоединяются к ее основному  тексту, как в США, и не инкорпорируются  в ее текст как таковые. Инкорпорируется  их содержание, предусматривающее как  изменение, отмену или добавление правоположений в имеющихся статьях, так и  включение новых статей или даже частей либо глав. В случае отмены какой-либо статьи или части Конституции  существующая нумерация статей и  частей сохраняется.

Конституция может быть фактически изменена Парламентом в порядке  обычного законодательства. Это возможно при образовании новых штатов, изменении их границ или названий (ст. 2-4), упразднении или создании законодательных советов (верхних палат в легислатурах) штатов (ст. 169). Несмотря на то, что такие законы изменяют текст Конституции (в частности, Приложение I) и затрагивают территориальное устройство страны, они не рассматриваются как официальные поправки в смысле ст. 368.

Действие положений Конституции  в реальной жизни зависит от толкования их судами, осуществляющими функции  конституционного надзора, и применения исполнительной властью.

С одной стороны, описанные  процедуры внесения в Конституцию  поправок обусловлены потребностями  экономической и политической жизни  развивающейся Индии, а также  неравнозначностью положений ее весьма объемной Конституции. Однако степень  жесткости или гибкости порядка  изменения той или иной статьи отнюдь не всегда соответствует ее важности, а способ изменения не выполняет полностью свою регулирующую функцию. С другой стороны, они удобны для правящей партии тем, что обеспечивают возможность выбора наиболее приемлемого способа для внесения нужных ей изменений в статьи высшего закона.

В эволюции Конституции Индии  наблюдалась тенденция комплексного использования предусмотренных  в ее тексте как жестких, так и  гибких и очень гибких способов изменения  ее различных по важности положений. При этом роль и значение использования  гибких методов изменения Конституции  и ее толкования Верховным судом  по сравнению с жесткими относительно возрастает, что придает практике приспособления высшего закона страны к потребностям современного этапа  скорее - гибкий, чем жесткий характер. Такое сочетание разных способов изменения Конституции весьма интересно  с точки зрения юридической техники  и особенно ценно для бурно  развивающегося молодого независимого многонационального федеративного  государства, каким является Индийский  Союз. Оно обеспечивает приспособляемость, завидное и явно выгодное для Правительства  сочетание изменчивости и относительной  стабильности Конституции, ее динамизм и устойчивость, а также способствует поддержанию весьма высокого престижа Конституции Индии среди ученых-конституционалистов  мира и жителей страны.

Эволюция Конституции  продемонстрировала известный рост несоответствия формы ее отдельных  положений (например, провозглашение Индии "социалистической" республикой, признание приоритета "Руководящих  принципов государственной политики" над "Основными правами" и появление "Основных обязанностей") их фактическому осуществлению. Можно сказать, что  это усилило в определенной мере фиктивность некоторых положений  индийской Конституции хотя по сравнению  со многими конституциями других развивающихся стран она достаточно реальна.

Конституция миролюбивой, неприсоединившейся, демократической Индийской Республики может в определенной степени  служить для значительной группы развивающихся стран примером сравнительно большей степени демократии, что выражается как в наличии прогрессивных конституционных институтов, норм, процедур, в объеме закрепленных в Конституции прав и свобод, так и в их практическом функционировании и осуществлении. Это особенно заметно на фоне окружающих Индию стран, в большинстве которых существуют авторитарные режимы.

Думается, что весьма высокая  степень стабильности индийской  Конституции в значительной мере обеспечивается за счет характерной  для этой страны и получившей дополнительное развитие за годы независимости особой гибкости конституционного регулирования:

- экономических отношений, и прежде всего отношений, связанных с правом собственности;

- правового статуса граждан, представляющего собой хитросплетение основных прав, руководящих принципов государственной политики, основных обязанностей, и некоторых других элементов Конституции, имеющих различную правовую значимость;

- комбинированного гибко-жесткого порядка изменения Конституции;

- применяемых в сочетании национально-лингвистического и административно-территориального принципов при строительстве федерации;

- используемых в Индийском Союзе различных форм автономии: лингвистических штатов (при известных различиях их компетенции), союзных территорий (также обладающих различной компетенцией), автономных национальных областей, автономных округов и автономных районов;

- межнациональных и языковых отношений;

- разработанного механизма чрезвычайного положения;

- избирательного права;

- положения наиболее отсталых слоев населения с целью предотвращения возможных социальных потрясений;

- института конституционного контроля и др.

Эти институты и подсистемы, скорректированные многочисленными  поправками, подключаются к специально предусмотренным Конституцией организационным  и правовым механизмам регулирования  и контроля экономических, национальных, языковых, федеративных, социальных и  иных отношений (институт конституционного контроля, министерства, комитеты,  комиссии, советы и т. д.) и соединяются  через Конституцию и государственный  аппарат в единую систему. В идеале эта система призвана обеспечивать функционирование гибкого государственного и правового механизма саморегулирования  многообразных общественных отношений, позволяющего по возможности свести к минимуму остроту социальных конфликтов и способствовать осуществлению  государственной интеграции в столь  пестрой в национальном, языковом, религиозном, кастовом и культурном отношениях стране, как Индия.

Такая гибкость регулирования  конституционных институтов весьма естественно сочетается с подвижностью и разнообразием, характерными для  установившегося в стране либерального политического режима, широкой многопартийностью, относительной веротерпимостью, свойственной для религиозного плюрализма современной  Индии, своеобразием политической культуры государства, состоящего из десятков крупных  народов и сотен этнических общностей, проживающих на ее громадной территории, стремлением соединить древние  традиции и национальную специфику  с общечеловеческими ценностями, многовариантностью и компромиссным  духом осу­ществляемой внутренней политики и последовательным миролюбием внешней политики этой великой державы. Гибкость правового регулирования  важнейших конституционных институтов подкрепляется "многослойностью" конституционного права Индии, допускающего различные способы изменения  и методы воздействия на конституционные  нормы, различающиеся по источнику  происхождения, пространственным пределам, придаваемому им значению, сфере использования, способам правовой защиты и т. д. Все  это взятое вместе помогает лучше  понять причины относительной стабильности индийской Конституции и действие механизмов, позволяющих правящим кругам использовать ее в качестве удобного политико-юридического инструмента для развития страны.