Конституционно-правовые основы политико-территориального устройства Индии

Процесс становления современной  индийской федерации состоял  из двух основных этапов. Конституция  Индии первоначально сохранила  складывавшееся еще в колониальный период федеративное устройство национального  государства в форме союза  различных по своему положению штатов, лишенных государственного суверенитета. Как отмечалось, Конституция предусматривала  наличие в составе государства  трех групп штатов — А, В и С, что отражало сложившееся еще  в колониальный период административно-территориальное  деление страны. Полноправными субъектами федерации являлись только штаты  групп А и В, в то время как  штаты группы С и территории группы D управлялись непосредственно союзным  правительством. Организованные на такой  основе субъекты федерации, несмотря на укрупнение и определенные изменения  границ, оставались в основном искусственными образованиями, какими они были созданы еще в колониальные времена англичанами.

Принципиальные изменения  в структуре и сущности территориального устройства Индии были вызваны Законом  о реорганизации штатов 1956 г., который  в целом явился важнейшим актом  конституционного значения, означавшим коренную перестройку федерации  с учетом национально-языкового  признака. Идеи этого закона нашли  свое отражение в тексте Конституции  посредством принятия обширной по объему и глубокой по значению 7-й поправки, затронувшей свыше 100 статей Конституции.

Вместо 28 старых многоязычных штатов было создано 14 новых, из которых  в 10 был соблюден монолингвистический  принцип, а в четырех остальных  — применен принцип билингвизма (использования в штате двух языков). Шесть административно-территориальных  подразделений получили статус союзных  территорий.

Особенностью новой системы  субъектов федерации явилось  наличие нескольких хиндиязычных штатов. Были ликвидированы деление штатов на группы и различия в их политическом, правовом, административном и экономическом положении в союзе. Политико-территориальное деление пришло в большее соответствие с национальными, социально-экономическими и культурными потребностями регионов страны.

Реорганизация штатов 1956 г., ставшая решающим событием в объединении  страны на национально-лингвистической  основе, покончила с существованием княжеств, представлявших собой серьезное  препятствие на пути Индии к прогрессу, ликвидировала институт феодальных князей — раджпрамукхов и ряд  других пережитков феодализма, дала новый  стимул развитию производительных сил  страны. Политико-административные границы  были установлены в основном в  соответствии с национальным составом населения, создали лучшие возможности  для применения широкой областной  автономии и демократического местного самоуправления. Дальнейшее развитие состава Союза основывалось на системе, установленной 7-й поправкой к Конституции.

В 1960 г. возникли новые многоязычные штаты Гуджарат и Махараштра, в 1962 г. — штат Нагаленд, в 1966 г. — штаты Пенджаб и Хариана, в 1970—1971 гг. — штаты Мегхалайя, Химачал-Прадеш, Манипур и Трипура, а в 1975 г. — штат Сикким. Это увеличение числа штатов происходило как за счет выделения лингвистических единиц из уже существовавших штатов (Гуджарат и Махараштра — из штата Бомбей), так и путем преобразования союзных территорий в самостоятельные штаты (Манипур, Трипура). Кроме того, полноправными штатами стали "автономный штат" Мегхалайя и "ассоциированный" штат Сикким. Иногда весьма малонаселенные территории получали статус штата в результате вооруженной борьбы соответствующего населения (например, Нагаленд).

Некоторые изменения на карте  индийской федерации произошли  в результате присоединения в 1961—1962 гг. к Индийскому Союзу бывших португальских  и французских колоний в качестве союзных территорий (Дадра и Нагархавели, Гоа, Даман и Диу, а также Пондичерри). К уже имевшимся шести союзным  территориям в ходе развития федерации  прибавились еще три: Чандигарх, Мизорам, Аруначал-Прадеш. Две последних  в 1986 г. перешли в разряд штатов. Союзная  территория Гоа стала штатом в 1987 г. К настоящему времени союзных  территорий осталось 7, а число штатов увеличилось до 25.

Свыше 30 раз Конституция  изменялась с целью упорядочения федеративного устройства путем  создания и укрепления лингвистических  штатов, союзных территорий, присоединения  к Индии освободившихся колоний  и уточнения границ. Процесс этот, судя по всему, не завершен.

В Индии установлено единое федеральное гражданство, а штаты  собственного гражданства не имеют. Единое гражданство представляет собой  дополнительным препятствие сепаратистским тенденциям в стране.

Судебные и административные органы всех штатов и федерации составляют единую систему. Правительство Индий­ского  Союза может давать правительствам штатов любые указания, касающиеся исполнения федеральных законов. Территории штатов (кроме штата Джамму и Кашмир, где необходимо согласие его законодательного органа) могут быть изменены федеральным  законом без согласия штата.

Для координации в масштабах  нескольких штатов усилий в области  планирования, решения территориальных  конфликтов, развития языковых групп, транспорта и других вопросов, представляющих общий интерес, все штаты разбиты  на 6 зон. В каждую зону входит по несколько  штатов, и они образуют зональный  совет, который дает консультации по вышеупомянутым вопросам федеральным  государственным органам и правительствам штатов. Правда, на практике значение зональных  советов в Индии весьма невелико.

Особая часть Конституции (ч. XVII) регулирует вопрос о языках. Официальный  язык Союза — хинди в написании  деванагари. Что касается цифр, то для  официальных целей Союза употребляется  международная форма их обозначения. Как отмечалось, на неопределенное время допускается использование  в данном качестве также английского  языка. В штатах вопрос об использовании  того или иного языка для тех  или иных официальных целей решается законом штата. По требованию какой-либо значительной части населения штата  Президент может предусмотреть  использование языка этого населения  для определенных целей.

Конституция установила в  ст. 348, что, пока Парламент законом  не установит иного, все заседания  Верховного суда и высоких судов  ведутся, а тексты биллей и поправок, актов Парламента и легислатур штатов публикуются на английском языке. Правда, губернатор штата с предварительного согласия Президента может разрешить  использование в высоком суде штата хинди или другого языка. Если легислатура издаст акты на ином, чем английский, языке, такие акты подлежат переводу на английский и  английский текст считается аутентичным.

Частное же лицо может обращаться к официальным лицам с заявлениями  и жалобами на любом языке, употребляемом в Союзе или штате.

Конституция обязывает власти штатов и местные власти прилагать  усилия к тому, чтобы обеспечить возможность изучения родного языка  в начальной школе детьми, принадлежащими к языковым меньшинствам. Президент  назначает специального чиновника, который должен следить за соблюдением  конституционных гарантий языковым меньшинствам, представлять доклады, которые  Президент направляет палатам Парламента и правительствам соответствующих  штатов.

Конституция вменила в  задачу Союзу распространение и  развитие языка хинди, которым владеет  менее половины населения страны.

Распределение компетенции. Индийскую федерацию с момента  создания отличала высокая степень централизации. Это признают многие индийские и иностранные государствоведы. В результате действия законов концентрации и централизации капитала в Индии за годы независимости усилился процесс экономического объединения страны. Экономическая централизация в качестве неизбежного следствия вызвала концентрацию политической власти, усиление государственной машины и рост чиновничьего аппарата.

Наиболее взрывоопасной  зоной остается расположенный недалеко от столицы страны Дели пограничный  с Пакистаном штат Пенджаб. Там религиозно-националистические элементы, выступающие под эгидой конфессиональной партии сикхов Акали  дал, требуют отторжения Пенджаба от Индии и создания "самостоятельного государства Халистан". Поддерживаемые из-за границы сикхские террористы в октябре 1984 г. злодейски убили  Премьер-министра Индиру Ганди.

Большие сложности наблюдались  в северо-восточном штате Ассам, где экстремисты провоцировали  крупные беспорядки, нарушавшие нормальный ритм жизни. Это привело к многочисленным человеческим жертвам. Поводом для  выступлений антиправительственных  националистических группировок в  Ассаме было требование выселения из этого штата около 5 млн. человек неассамского происхождения, в том числе беженцев из Бангладеш. Играя на шовинистических настроениях, ассамские экстремисты провоцировали нападения на избирательные и полицейские участки, государственные учреждения и совершали политические убийства.

Значительным достижением  правительства Раджива Ганди  явилось подписание в июле 1985 г. соглашения с партией Акали дал об урегулировании положения в штате Пенджаб  и мирное решение в августе  того же года проблемы беженцев из Бангладеш  в Ассаме. Эти соглашения позволили  отменить двухлетнее президентское  правление в Пенджабе и в спокойной  обстановке провести в обоих штатах дополнительные выборы в Парламент  и в легислатуры штатов, хотя они  и не сняли всех причин напряженности, особенно в Пенджабе.

В штате Тамилнаду, населенном в основном лицами тамильской национальности, не без влияния внешних сил  время от времени вспыхивают выступления  за выделение его из Индийского Союза. Сепаратистско-террористические элементы нередко напоминают о себе в штатах Джамму и Кашмир, Хариана и Нагаленд, где им оказывают поддержку Пакистан, США и некоторые другие страны. Социальной базой сепаратизма внутри страны является мелкая, средняя и  часть крупной буржуазии, связанной  с внутрирегиональным рынком своего штата. Путем усиления автономии  штата она стремится оградить себя от более мощных и "иноштатных" конкурентов, а также выйти на общенациональный и международный  рынки. Интересы различных локальных  и региональных группировок подчас вступают в противоречие с политикой  центрального Правительства. Национализм  и сепаратизм всячески поддерживают и внешние враждебные Индии силы.

Определенную базу для  центробежных тенденций создает  недовольство населения различных  районов и штатов недостаточными темпами развития, растущей безработицей, неравномерностью развития различных  районов, провалом практического осуществления  радикальных аграрных преобразований и т. д. Именно в устранении этих причин видится путь к единству страны на демократической основе.

Наиболее яркое выражение  в развитии фактической Конституции  Индии централизация нашла в  деятельности Плановой и Финансовой комиссий, Верховного суда, в работе возникших в ходе реорганизации  штатов зональных советов, которых  в настоящее время 6, межштатных советов, создаваемых Президентом для  решения вопросов общенационального  значения, в создании трех новых  всеиндийских государственных служб  и в использовании центром  армейских частей и полицейских  сил в различных штатах. Усиление контроля Союза над штатами достигается  также посредством проведения конференций  вышеуказанных организаций, совещаний  главных министров, министров по отраслям, главных судей штатов и  т. д. Централизация власти достигается  и в результате произвольного  использования союзным правительством, Президентом, Парламентом или Верховным  судом нечетко сформулированных положений некоторых поправок к  Конституции (например, ст. 310, 368, 371).

Централизованный характер индийской федерации нашел свое выражение и в предоставлении 7-й поправкой губернатору штата  права с согласия, а на деле по указанию федерального правительства  передавать Союзу любые функции  и полномочия штатов.

Законодательная власть между  федерацией и ее субъектами в Индии  распределяется довольно сложным образом  и регламентируется приложением VII к Конституции. Это приложение состоит  из трех перечней вопросов. Важнейший  и самый обширный из них — союзный  перечень, то есть круг вопросов, отнесенных к исключительной законодательной  компетенции федерации. Этот перечень, состоящий сегодня из 97 позиций, включает в себя исключительное право  союзных законодательных органов  регламентировать такие важнейшие  вопросы, как оборона страны, внешнеполитические и внешнеторговые связи, банковское дело, денежное обращение, железнодорожное, воздушное и водное сообщение, торговля между штатами и др. Здесь же сформулирована презумпция исключительной компетенции Союза: согласно п. 97 Парламент может законодательствовать по любому вопросу, не вошедшему в два следующих перечня, включая налоги. Тот же принцип содержится и в ст. 248 Конституции. Кроме того, ч. 4 ст. 246 предусматривает право Парламента законодательствовать вообще по любому вопросу для любой части территории страны, не включенной в состав какого-либо штата.

Перечень конкурирующего законодательства характеризуется  тем, что по вопросам, включенным в  него, могут законодательствовать как  федерация, так и ее субъекты. Закон  штата в сфере конкурирующего законодательства действует в случае, если по данному вопросу отсутствует  федеральное законодательство. Если же он не соответствует ранее изданному  закону Союза, такой закон штата  получает приоритет над федеральным  лишь в случае одобрения его Президентом. Это, однако, не мешает Парламенту принять  союзный закон, отменяющий любой  такой закон штата. В сферу  конкурирующего законодательства входят 47 вопросов, в числе которых уголовное, гражданское, трудовое, семейное, социальное, профсоюзное законодательство и  т. д. Следовательно, по своей сущности федеральные органы остаются господствующими  и в сфере конкурирующего законодательства, а оно, по своему реальному содержанию, является лишь продолжением "союзного перечня".

Перечень, относящийся к  исключительной компетенции штатов, включает в себя 66 вопросов, в числе  которых охрана общественного порядка, полиция, тюрьмы, организация судов, местное самоуправление, здравоохранение  и санитария, помощь инвалидам и  безработным, культура, образование  и др. Хотя формально законодательствовать в этих сферах призваны штаты, федеральный  Парламент по решению Совета штатов, принятому квалифицированным большинством в 2/3 присутствующих и голосующих его  членов, может законодательствовать по любому из вопросов, входящих в исключительную компетенцию штатов, рассматривая их как относящиеся к национальным интересам всей страны. Такая резолюция Совета штатов действует в течение года, после чего в течение шести месяцев действие соответствующего закона Парламента должно прекратиться, однако Совет штатов вправе продлевать действие своей резолюции. Аналогичное право центральный Парламент получает и в силу действия прокламации о чрезвычайном положении. Более того, законы штатов, изданные в рамках их исключительной компетенции, не будут действовать, если противоречат союзным законам, изданным в вышеуказанных случаях. И наконец, по просьбе двух или более штатов Парламент может издавать законы по вопросам исключительного ведения штатов, и эти законы действуют также в других штатах, если их легислатуры приняли соответствующее решение.