Анализ и направления современной организационной структуры местного самоуправления

 

Системно –целевой подход в данном случае заключается в том, чтобы, исходя из конечных целей управления муниципальным образованием:

не упустить из виду ни одну из управленческих задач, без решения  которой реализация целей окажется неполной;

выявить и увязать применительно  к этим задачам систему функций, прав и ответственности по вертикали управления;

исследовать и организационно оформить горизонтальные связи и  отношения, т.е. предусмотреть координацию  деятельности разных звеньев и организационных  единиц при выполнении общих задач;

обеспечить органическое сочетание вертикали и горизонтали  управления, найти оптимальное для данных условий соотношения централизации и децентрализации в принятии решений.

При построении организационной  структуры на основе «дерева целей» важно дать качественную и количественную характеристику целей и задач. Качественная характеристика служит обоснованием для выделения функций управления, количественная – для определения вида организационной единицы (отдел, управление, департамент и т.д.).

Распределение задач между  подразделениями местной администрации  может осуществляться по нескольким признакам:

по группам объектов управления (отраслям муниципальной деятельности), обеспечивающим предоставление муниципальных услуг определенного типа: образование, здравоохранение, строительство, молодежная политика и т.д.;

по функциональному признаку, определяемому характером, функциями  и стадиями управленческой деятельности и управленческого цикла: анализ и планирование, контроль, управление имуществом, финансами, правовое обеспечение, информационное обеспечение и т.д.;

по территориальному признаку (для муниципальных образований  сельских районов и для крупных  городов, а после вступления в  силу Федерального закона 2003 г. - только для крупных городов).

В современной муниципальной  практике типичными звеньями организационной  структуры местной администрации  являются:

глава администрации;

его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди  которых могут быть один или два  первых заместителя;

структурные подразделения  различных типов, которые могут  находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в подчинении между собой (например, отдел в составе управления);

коллегиальные совещательные  органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;

аппарат администрации.

С точки зрения изложенного  выше распределения задач и целей  деятельности структурные подразделения  администрации подразделяются на четыре группы (рис. 2.4.1.)

 

Структурные подразделения  местной администрации

 

функциональные  отраслевые  территориальные  вспомогательные

 

Службы; финансовая; экономическая; правовая; информационная; по управлению имуществом; контрольно-аналитическая  и др.  Сферы деятельности; ЖКХ; транспорт; потребительский рынок; здравоохранение; соц. защита; культура и др.  Районные администрации в крупном городе  Аппарат администрации и его подразделения

Рис. 2.4.1. Виды структурных  подразделений местной администрации

 

К ведению отраслевых структурных  подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными  отраслями (сферами) муниципальной  деятельности. Эти подразделения  выполняют функции заказчиков на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории.

Предметы деятельности функциональных (штабных, общей компетенции)структурных подразделений охватывают определенную функцию для всей администрации и ее структурных подразделений. Основной их характеристикой является использование преимуществ, связанных со специализацией функций, и способность администрации видеть в рамках своей функции территорию целиком. По классификации целей муниципальной деятельности функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Обычно они наделяются правом согласования решений других структурных подразделений, например по соблюдению законности или возможности финансирования.

Создание территориальных  структурных подразделений (районные в крупных городах и др.) связано с необходимостью приближения органов местного самоуправления к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функций на высшем уровне муниципального управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов. При этом важно не допускать раздробление функций органов муниципального управления и потери преимуществ, связанных со специализацией. Для стимулирования инициативы территориальных структурных подразделений им может предоставляться автономия в рамках сметы расходов.

Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции обеспечения  деятельности руководства администрации и ее структурных подразделений. Аппарат играет важную роль в организации работы администрации. Как ее подсистема он выполняет ту же роль, что и муниципальная власть по отношению к другим подсистемам муниципального образования. В частности, аппарат обеспечивает:

планирование и координацию  работы всех структур администрации;

работу с документацией (делопроизводство);

подготовку и проведение совещаний, заседаний, коллегий, других мероприятий;

связь со средствами массовой информации, проведение пресс-конференций;

контроль исполнения решений;

организацию приема граждан, работу с жалобами и предложениями;

материально-техническое, юридическое, кадровое, информационное, финансовое обеспечение деятельности администрации;

взаимодействие администрации  с представительным органом зачастую его хозяйственное обслуживание.

Руководитель аппарата обычно по статусу приравнивается к заместителю  главы администрации.

В составе администрации  могут быть такие службы, как: общий  отдел (работа с документацией), кадровая служба (иногда она подчиняется непосредственно главе администрации), приемная граждан, юридическая служба, информационная служба, хозяйственные службы, пресс-службы, собственная бухгалтерия, контрольный аппарат и т.п.

Глава администрации и  его заместители могу иметь свой аппарат, в состав которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники.

Такие организационные структуры  получили название линейно-функциональных, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линейных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятие решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными.

В соответствии с объемами и распределением задач и функций  в составе администрации создаются конкретные организационные единицы – управления, отделы, комитеты, департаменты и т.д. Для решения управленческих задач крупные организационные единицы делятся на более мелкие, образующие новые уровни. Для крупных городов, имеющих большой аппарат управления, целесообразно как можно детальнее разграничить функции управления, создавая специальные подразделения для их исполнения. Для небольших поселений наиболее приемлема схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Однако объединение в рамках одного подразделения, интересы которых противоречат друг другу, нежелательно.

Для выполнения функций, делегированных органами государственного управления, иногда целесообразно использовать отдельные обособленные структурные  подразделения. Это важно потому, что в части исполнения делегирования полномочий органы местного самоуправления финансируются и подконтрольны соответствующим органам государственной власти.

Коллегия – совещательный  орган при главе администрации  играет особую роль в работе администрации. Она принимает решения по важнейшим  вопросам управления муниципальным образованием, за исключением решений, находящихся в компетенции представительного органа. Решение коллегии при необходимости оформляются постановления и распоряжения главы администрации.

В условиях осуществления  экономической и политической реформ линейно-функциональные организационные  структуры управления в ряде случаев  не отвечают требованиям, предъявляемым к управлению постоянно усложняющимся объектами и целями муниципального управления. Для устранения этого несоответствия линейно-функциональные структуры администрации могут дополняться структурами нового типа – программно-целевыми. Они создаются для решения конкретных целевых задач и могут быть постоянными либо временными. В результате такого дополнения образуются матричные организационные структуры муниципального управления.

При возникновении новой  проблемы, требующей решение в  течение определенного отрезка  времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников. Сотрудники органа муниципального управления, вошедшие во временный коллектив по выполнению целевой программы, находятся на время ее решения в двойном подчинении: в администрации подчинении своему линейному руководителю (вертикальная связь) и в функциональном подчинении руководителю программы (горизонтальная связь).

В системе муниципального управления программно-целевые структуры  реализуются в виде комиссий, штабов, рабочих групп и т.п. Перечень таких подразделений периодически меняется. Одни ликвидируются, другие появляются вновь, многие существуют годами.

Комиссии создаются на определенный срок для решения какой-либо обострившейся проблемы. Цель создания комиссий- найти выход из сложившейся управленческой ситуации. Комиссии в соей работе используют методы ситуационного анализа.

Создание рабочих групп  внутри администрации связано с  решением конкретных управленческих задач  и носит временный характер. Как  правило, рабочие группы выполняют  проектировочные задачи. Например, при реорганизации органа власти эффективно создание особой группы для  организационного проектирования структуры администрации, выработки новых технологий работы.

При формировании структур программно-целевого управления целесообразно  разрабатывать карты (матрицы) распределение прав и ответственности между органами линейно-функциональной и программно-целевой структур. В них детально и наглядно фиксируются общие правила принятия решений, разделение ответственности нескольких органов за разные аспекты одного результата, роль коллегиальных и консультативных органов в процессе принятия решений.

Необходимость реализации программно-целевых  функций требует создания в структуре  администрации отдельного стратегического  инновационного блока. Его деятельность должна быть направлена на выявление  проблемных ситуаций и постановку проблем, перевод проблем в пакеты задач и передачу их отраслевые функциональные подразделения. Перечислим основные задачи стратегического блока.

Постоянный мониторинг существующего  состояния, сложившихся норм и отношений в различных областях местной жизни: анализ ситуации, фиксация рассогласований и конфликтов, организация исследований.

Разработка программ по предотвращению кризисных ситуаций, а также проектов по реорганизации и изменению  ситуации в различных сферах жизни, обеспечивающих доведение ее основных параметров до уровня, соответствующего объективным представлениям о поселении. Эта работа включает разработку технических  заданий на программы и проекты, их аналитическое и правовое обеспечение, экспертизу стратегических решений, представляемых на утверждение главы администрации, разработку планов-графиков выполнение подпрограмм и проектов, их бюджетирование, разработку бизнес-планов и т.п., а также внутренний управленческий аудит.

Основные недостатки линейно-функциональных структур муниципального управления связана не только с их организационным построением, но и с самой сложившейся идеологией муниципального управления. Эти недостатки сводятся к следующему:

Ускорившийся подход муниципальному образованию и соответственно, к  управлению им как производственной или социально-производственной системе.

Основной упор при этом делается на улучшение показателей  работы самих структурных подразделений администрации (жилищно-коммунального, транспортного, здравоохранения и т.д.), а не на степень и качество удовлетворения потребностей населения в той или иной муниципальной услуге. Иными словами, критерием эффективности службы является ее собственные показатели, а не конечный результат деятельности.

Нацеленность на решение  текущих задач, связанных с жизнеобеспечением  муниципального образования, и отсутствие стратегического подхода к управлению.

Многообразие текущих  частных задач и целей муниципального управления неизбежно порождает противоречия между ними, обусловленные прежде всего ограниченность материальных и финансовых ресурсов. Каждое подразделение нацелено на решение своей задачи и добивается получения максимума ресурсов для этого. В данном случае вся система управления часто работает неэффективно.

3. Нечеткость системы  функциональных связей между  отдельными структурными подразделениями,  дублирование функций, неравномерная  загруженность работников, отсутствие четких организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой.

В результате основной объем  работы ложится на плечи главы  администрации, которому приходится решать множество координационных вопросом.

4. Смешение управленческих  функций и непосредственной хозяйственной  деятельности. Многие структурные подразделения администрации, являясь юридическими лицами, оказывают различные платные услуги и зарабатывают средства на свое существование, т.е. по сути занимаются коммерческой деятельностью. Этот бизнес является безрисковым, поскольку ведется на базе муниципальной собственности, за эффективным использованием которой должного надзора нет. По этой причине некоторые администрации из органов муниципального управления стали превращаться по типу деятельности в финансово-промышленные группы.