Уставное право субъектов РФ в его соотношении с конституционным правом России и региональным правом

     1) законодательный (представительный) орган государственной власти  субъекта Федерации (например, Народный  Хурал (Парламент) Калмыкии; Народное Собрание Дагестана, Карачаево-Черкесии);

     2) высший коллегиальный орган государственной  власти (одновременно внутренний  руководящий орган парламента) - Президиум Государственного Совета  Татарстана; Совет Государственного  Собрания Мордовии;

     3) высшее должностное лицо субъекта Федерации (Президент Республики - Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Татарстан, Тыва, Чеченская Республика; глава администрации - губернатор края, области, города федерального значения, автономного образования);

     4) спикер регионального парламента. В Белгородской области председатель  областной Думы вносит законопроекты  об изменении или дополнении  Устава в целях приведения  его положений в соответствие с федеральным законодательством;

     5) постоянные комитеты и комиссии  законодательного (представительного)  органа государственной власти  субъекта Федерации (в Татарстане  особо выделен Комитет парламентского  контроля Государственного Совета  Республики);

     6) группа депутатов законодательного собрания субъекта Федерации. Конституционная (уставная) законодательная инициатива принадлежит также депутатским объединениям представительного органа субъекта Федерации.

     7) правительство (администрация) субъекта  Федерации (в Тыве предложение Правительства о разработке проекта новой Конституции должно быть согласовано с Великим Хуралом республики; в Хакасии с конституционной законодательной инициативой от Правительства республики выступает его Председатель);

     8) народная конституционная (уставная) законодательная инициатива. Так, в Ингушетии с предложением об изменении Конституции может выступить группа избирателей численностью не менее 10 тыс., постоянно или преимущественно проживающих на территории республики и обладающих избирательным правом.

     В ряде краев, областей, городах федерального значения, автономных образованиях также  предусмотрена народная законодательная  инициатива.

     В Вологодской области уставная законодательная  инициатива населения реализуется  посредством референдума.

     Гражданская инициатива населения как основание  пересмотра Устава предусмотрена в  Московской области.

     В Санкт-Петербурге инициировать поправки в Устав могут почетные граждане города, являющиеся гражданами России и проживающие на территории Санкт-Петербурга.

     Частичные изменения в отдельные статьи основных законов могут предлагать в пределах своей компетенции:

     9) высшие судебные органы субъектов  Федерации:

     а) органы конституционной юстиции;

     б) высшие судебные органы общей юрисдикции субъекта Федерации (Верховный суд Ингушетии, Коми, Саха (Якутии), Татарстана; Председатель Липецкого областного суда);

     в) высшие арбитражные суды субъекта Федерации (Высший арбитражный суд Коми, Татарстана; в Калмыкии и Тыве - Председатель Высшего арбитражного суда; председатель Арбитражного суда Липецкой и Ростовской областей);

     10) прокурор субъекта Федерации  (Северной Осетии - Алании, Татарстана, Тывы, Липецкой области);

     11) избирательная комиссия субъекта  Федерации (в Ростовской и Смоленской  областях);

     12) представительные органы местного самоуправления;

     13) республиканские общественные объединения.

     Процедура рассмотрения и принятия конституций (уставов), конституционных изменений  региональными парламентами всегда усложнена по сравнению с рассмотрением  и принятием ординарных законов.

     Практически во всех субъектах Федерации предусмотрено  квалифицированное большинство  голосов членов законодательного (представительного) органа для положительного решения  вопроса о принятии конституции (устава) или конституционных (уставных) поправок - 2/3 от общего числа членов регионального парламента. При этом общее число членов парламента высчитывается не от числа присутствующих депутатов, а от конституционной (уставной) нормы. Если региональный парламент двухпалатный, то требование квалифицированного большинства голосов распространяется на обе палаты.

     Законы  о принятии и изменении региональных основных законов подписываются  высшим должностным лицом.

     Процедура конституционных изменений предусматривает  ряд ограничений содержательного  плана. В ряде субъектов Федерации непосредственно в основном законе оговорено, что пересмотр и поправки конституционных (уставных) положений, противоречащие основам конституционного строя Российской Федерации, нормам о пребывании субъекта в составе Федерации, посягающие на республиканскую форму правления, нарушающие права и свободы граждан, неприкосновенность территории, административно-территориального устройства, не могут быть приняты.

     Особыми процедурами сопровождается изменение  базовых разделов, закрепляющих основы конституционного строя, правовой статус личности, процедуру принятия и изменения конституции (устава).

     Другим  способом принятия или изменения  конституции (устава) субъекта Федерации  является всенародное голосование. Референдум как единственный легитимный способ принятия и изменения конституции (устава) предусмотрен очень редко (ст. 112 Конституции Ингушетии, ч. 1 ст. 143 Конституции Тывы). До принятия новой Конституции Чеченской Республики (в редакции 2007 г.) ее Основной закон принимался референдумом, а изменялся специально созданным Конституционным Собранием.

     В ряде субъектов Федерации предусмотрены  альтернативные варианты принятия и  изменения конституций (уставов): референдумом, парламентом или конституционным  собранием. Например, в Мордовии согласно ст. 118 Конституции предусмотрены два варианта ее принятия и изменения:

     а) большинством не менее 2/3 от установленного числа членов Государственного Собрания;

     б) конституционным референдумом.

     В Тыве референдумом принимается не только новая Конституция, но и поправки к главам 1 ("Основы конституционного строя") и 16 ("Конституционные поправки и пересмотр Конституции Республики Тыва").

     Устав Приморского края (ст. 111), Чукотского автономного округа (п. 2 ст. 110) допускает  возможность принятия поправок референдумом.

     Чаще  референдум предусматривается для  принятия новой, пересмотра действующей  или принятия решения о прекращении  действия конституции (ст. 48 Степного Уложения (Конституции) Калмыкии), устава, а не для внесения частичных поправок.

     Третья  нетрадиционная процедура принятия и пересмотра регионального основного закона связана с созданием для этих целей особого учредительного органа.

     Предложение о внесении поправок и (или) пересмотре положений Конституции вносили в Конституционное Собрание Президент или Парламент Чеченской Республики в форме новой редакции Конституции либо поправок или предложений о пересмотре отдельных положений действующей Конституции.

     Соответствующие инициативы Президента оформлялись  его Указом, парламента - постановлением, принятым на совместном заседании палат.

     Конституционное Собрание Чеченской Республики созывалось указом Президента. Заседание Конституционного Собрания считалось правомочно при наличии не менее 3/4 общего состава, определенного указом Президента республики. Конституционное Собрание большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа членов в форме постановления принимало одно из двух решений:

     1) одобрить предложение о внесении поправок и (или) пересмотре положений Конституции и вынести его на референдум Чеченской Республики;

     2) отклонить внесенные предложения  (т.е. сохранить текст действующей  Конституции неизменным).

     Таким образом, Конституционное Собрание Чеченской Республики было не вправе изменять текст Конституции Республики или принимать новую Конституцию (как это предусмотрено федеральной Конституцией). Оно не могло даже вносить изменения в поступившие предложения о поправках и (или) пересмотре Конституции. Решение Конституционного Собрания Чеченской Республики принималось открытым голосованием.

     Опыт  регламентации деятельности конституционных собраний в республиках имеет большое значение для разработки проекта Федерального конституционного закона о Конституционном Собрании Российской Федерации. В представленных проектах этого закона предлагается включить в состав Конституционного Собрания Российской Федерации 100 человек от Государственной Думы, Совета Федерации и Конституционного Суда России; 100 граждан, назначаемых Президентом Российской Федерации; высших должностных лиц исполнительной власти. Учитывая, что подготовка проекта новой федеральной Конституции, региональных конституций (уставов) требует профессиональных знаний в области юриспруденции, представляется необходимым, чтобы значительная часть членов Конституционного Собрания Российской Федерации, региональных конституционных собраний имела высшее юридическое образование.

     Мировой опыт подсказывает целесообразность прямых выборов в Конституционное Собрание на основе всеобщего равного прямого  избирательного права. Так, Конституция  США 1787 года была принята всенародно избранным Конституционным конвентом, а затем утверждена конвентами одиннадцати штатов. В Италии в 1946 году было избрано Учредительное собрание, которое подготовило и в конце 1947 года приняло Конституцию.

     Федеральный конституционный закон должен закрепить правовой статус Конституционного Собрания: его состав, порядок формирования, внутреннюю структуру, процедуру деятельности, полномочия, порядок материально-технического и организационного обеспечения. Срок работы Конституционного Собрания Российской Федерации не должен превышать полутора лет; численный состав, как представляется, 150 членов в Федерации, в регионах - 50. В противном случае утрачивается работоспособность учредительного органа.

     Отдельные статьи конституций (уставов) субъектов  Российской Федерации пересматриваются в упрощенном порядке. Так, в Дагестане в случае изменения наименования района, города республиканского значения или их упразднения новое наименование административно-территориальной единицы подлежит включению в ст. 57 Конституции (исключению из статьи) Указом Президента Республики. Таким же образом вносятся поправки в текст Конституции в случае изменения в соответствии с федеральным законом и законом Дагестана наименований органов государственной власти, должностей, а также в случае признания компетентным судом отдельных положений Конституции республики не соответствующими Конституции Российской Федерации, недействующими и не подлежащими применению (ст. 105).

     Безусловным основанием для внесения изменений  в конституции (уставы) субъектов  Российской Федерации являются:

     - внесение изменений в федеральную Конституцию;

     - ее пересмотр;

     - принятие новых федеральных законов  по предметам совместного ведения  Федерации и субъектов;

     - постановления Конституционного  Суда России о признании отдельных  положений региональных основных  законов противоречащими Конституции Российской Федерации;

     - изменение конституционно-правового  статуса субъекта Российской  Федерации (например, преобразование  автономии в республику; объединение двух или более граничащих между собой субъектов Российской Федерации; изменения, связанные с принятием в состав Российской Федерации иностранного государства в статусе субъекта Федерации или его части).

     Вывод:

     1. Региональные конституции (уставы) демонстрируют многообразие вариантов процедуры их принятия, изменения и дополнения. Однако во всех случаях эта процедура тщательно проработана, содержит механизм защиты основного закона от волюнтаристских изменений. Сложность процедуры принятия и изменения конституционных предписаний гарантирует стабильность основных законов и всей системы регионального законодательства.

     2. В Российской Федерации созданы необходимые предпосылки для гармонизации федерального и регионального конституционного (уставного) законодательства и обеспечения его стабильности. Это соответствует интересам многонациональной России, всех проживающих в ней народов; обеспечивает высшую юридическую силу федеральной Конституции, ее прямое действие на всей территории России; гарантирует интересы как Федерации в целом, так и ее субъектов - республик, краев, областей, городов федерального значения, автономий, а также граждан России, способствует построению правового государства.