Местное самоуправление в системе народовластия

С учетом изложенного  можно выделить следующие допустимые варианты организации местного самоуправления:

1) представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию (во всех типах муниципальных образований);

2) представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и является его председателем; местную администрацию возглавляет руководитель, нанятый по контракту (во всех типах муниципальных образований);

3) представительный орган формируется из глав внутрирайонных муниципальных образований и лиц, делегированных представительными органами внутрирайонных муниципальных образований из своего состава; глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию (только в муниципальных районах);

4) представительный орган формируется из глав внутрирайонных муниципальных образований и лиц, делегированных представительными органами внутрирайонных муниципальных образований из своего состава; глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и является его председателем; местную администрацию возглавляет руководитель, нанятый по контракту (только в муниципальных районах);

5) представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, возглавляет местную администрацию и является председателем представительного органа (только в муниципальных образованиях с численностью жителей менее 1000 человек);

6) представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, является его председателем и возглавляет местную администрацию (только в муниципальных образованиях с численностью жителей менее 1000 человек);

7) полномочия представительного органа осуществляет сход жителей муниципального образования; глава муниципального образования избирается на сходе, председательствует на нем и возглавляет местную администрацию (только в муниципальных образованиях с численностью жителей менее 100 человек);

2.4 Сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан

В рамках регламентации  осуществления местного самоуправления в Конституции Российской Федерации  неоднократно делаются указания на самостоятельность  местного самоуправления: «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» (статья 12); «местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения» (статья 130).

При этом существуют различные варианты понимания самостоятельности  местного самоуправления. С точки  зрения уровня самостоятельности это может выражаться в «безбрежной независимости», близкой к государственному суверенитету, или ограничением самостоятельности до права добросовестно исполнять директивы органов государственной власти. С точки зрения способов реализации самостоятельности это может быть выражено как идея о том, что местное самоуправление осуществляется исключительно через прямое волеизъявление народа, или квалификацией местного самоуправления как власти органов местного самоуправления, которые вправе принимать какие-либо решения.

Представляется, что под самостоятельностью населения  в осуществлении местного самоуправления подразумевается право населения  соответствующей территории решать вопросы местного значения как через  прямое волеизъявление, так и через  представителей.

Формами прямого волеизъявления являются муниципальные выборы, местный  референдум, отзыв населением выборных лиц местного самоуправления, сход граждан (в случае, когда уставом  муниципального образования предусмотрено  осуществление сходом полномочий представительного органа местного самоуправления), выявление путем голосования мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Местный референдум - универсальная  форма прямого волеизъявления, на него можно вынести любые вопросы местного значения, за исключением запрещенных федеральным законом. Иные формы прямого волеизъявления являются целевыми - они предназначены для решения конкретных вопросов.

Деятельность выборных и  невыборных органов местного самоуправления является формой осуществления местного самоуправления через представителей. Наряду с осуществлением местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает институт участия населения в осуществлении местного самоуправления. Это собрания и конференции жителей на части территории муниципального образования, территориальное общественное самоуправление, правотворческая инициатива граждан, участие жителей в публичных слушаниях, опросах граждан, обращения жителей в органы местного самоуправления.

Соотношение между  тремя указанными формами следующее.

1) Решения, принятые через формы прямого волеизъявления, имеют законодательно установленные правовые последствия, изменить которые можно лишь путем повторного обращения к соответствующей форме прямого волеизъявления. Такие решения обладают приоритетом по отношению к решениям, принимаемым органами местного самоуправления.

2) Полномочия органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования на основании норм действующих законов. Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах установленной компетенции, обязательны на всей территории муниципального образования, но не могут отменять решения, принятые путем прямого волеизъявления.

3) Решения и действия, осуществленные в формах участия граждан, имеют характер индивидуальных или коллективных инициатив жителей. Решения, принятые жителями через инициативные формы участия в местном самоуправлении, подлежат рассмотрению в органах местного самоуправления. Однако предложения собраний жителей, органов территориального общественного самоуправления могут быть приняты или отвергнуты органами местного самоуправления. Не носят упомянутые решения обязательного характера и для жителей той части муниципального образования, где прошло соответствующее собрание и организовано территориальное общественное самоуправление.

2.5 Соблюдение прав и свобод человека и гражданина

Проблема осуществления  властных полномочий по вопросам непосредственного  обеспечения жизнедеятельности  населения смыкается с проблемой  осуществления индивидуальных прав человека и гражданина. Конституция  России (статья 18) установила, что права и свободы человека и гражданина «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

В отношении  местного самоуправления эта норма является не столько дополнительным требованием, сколько выражением сути этой формы народовластия. Не случайно Европейская хартия местного самоуправления (абзац 7 преамбулы, пункт. 3 статья 4) говорит о местном самоуправлении как о власти, максимально приближенной к гражданам. Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом - это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе - права на достойную жизнь. Уровень гарантированности этого права вполне можно рассматривать как показатель уровня развития демократии в государстве.

Рассматривая  проблему соблюдения прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления, следует отметить, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина отнесены Конституцией РФ к ведению Российской Федерации (ст. 71), а защита прав и свобод человека и гражданина - к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72).

Таким образом, исходя из конституционных требований соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении  местного самоуправления является обязательным, но при этом муниципальные правовые акты не могут вторгаться в сферы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина.

В Конституции  Российской Федерации указан ряд  прав и свобод человека и гражданина, к обеспечению которых в соответствии с конституционными нормами имеют  непосредственное отношение органы местного самоуправления:

право доступа  к информации, затрагивающей права  и свободы человека и гражданина;

право обращения  в органы местного самоуправления;

право на участие  в управлении делами государства;

право на жилище;

право на охрану здоровья и медицинскую помощь;

право на образование;

право на обжалование  в суд решений и действий (или  бездействия) органов местного самоуправления.

Кроме того, исходя из норм Федеральных законов «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 6 октября 2003 года), «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Гражданского кодекса Российской Федерации осуществление местного самоуправления имеет отношение к таким конституционно гарантированным правам и свободам человека и гражданина, как:

свобода передвижения;

право свободно получать информацию;

право на объединение;

свобода экономической  деятельности;

право частной  собственности;

право на благоприятную окружающую среду;

право на участие  в культурной жизни и пользование  учреждениями культуры;

право защиты от злоупотребления властью.

2.6 Гласность местного самоуправления

Целью осуществления  местного самоуправления является решение  вопросов местного значения - непосредственного обеспечения жизнедеятельности жителей муниципального образования. Данная цель требует работы органов местного самоуправления в постоянном контакте с жителями, широкого информирования населения о деятельности муниципальных властей. Можно выделить следующие основные формы обеспечения гласности в деятельности органов местного самоуправления:

1) учреждение печатного издания муниципального образования, в котором публикуются официальные тексты решений органов местного самоуправления;

2) создание муниципальной информационной службы, а также вменение в обязанность лицам, обладающим собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, регулярного информирования электронных и печатных, средствах массовой информации, о результатах и планах своей работы;

3) проведение регулярных встреч выборных лиц местного самоуправления и иных лиц, обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, с жителями муниципального образования (система отчетов перед избирателями);

4) проведение публичных слушаний (Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что публичные слушания в обязательном порядке проводятся по вопросам принятия и внесения изменений в устав муниципального образования, по проекту местного бюджета и отчета о его исполнении);

5) проведение опросов жителей по наиболее важным вопросам, предполагаемым к решению органами местного самоуправления (опросы не только дают муниципальным властям информацию о взглядах жителей на те или иные проблемы, но и обеспечивают население информацией о направлениях работы органов местного самоуправления);

6) создание совещательных органов из лиц, представляющих интересы отдельных групп населения и обладающих собственными механизмами доведения информации до жителей (общественные советы по территориальному общественному самоуправлению, по координации деятельности местных отделений политических партий, по экологическим проблемам).

2.7 Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления

Федеральным законом  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 6 октября 2003 года) установлен перечень вопросов местного значения. Данный перечень не может быть изменен иначе как посредством изменения или дополнения именно данного Федерального закона.

Такой принцип  правового регулирования полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения является новеллой в российском законе, поскольку ранее можно было изменить перечень предметов ведения местного самоуправления любым отраслевым федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Как показала практика, это привело к тому, что перечень предметов ведения местного самоуправления настолько расширился, что органы местного самоуправления стали исполнять государственные полномочия на 95% за счет средств местного бюджета.

Принцип правового  регулирования полномочий органов  местного самоуправления позволяет  закрепить единый источник финансирования реализации полномочий этих органов по решению вопросов местного значения.

В настоящее  время решение вопросов местного значения должно осуществляться за счет средств местного бюджета. При этом федеральными законами и законами субъектов  Российской Федерации могут быть установлены дополнительные источники финансирования затрат на выполнение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Это могут быть средства федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и другие. Однако полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по определению объемов расходов из местных бюджетов ограниченны. Ни федеральным законом, ни законом субъектов Российской Федерации объемы расходов из местных бюджетов определены быть не могут.

Существовавшая  в 90-х годах прошлого века практика определения объемов и состава  расходов из местных бюджетов органами государственной власти не дала положительных результатов. Напротив, появилась финансовая зависимость органов местного самоуправления от этих органов власти, т.к. определение расходов из местных бюджетов государственными органами власти практически «парализовало» активность на местах. Органы государственной власти грубо вмешивались в компетенцию органов местного самоуправления, нарушалось конституционное положение о самостоятельности местного самоуправления.