Местное самоуправление в системе народовластия

Элементами  системы местного самоуправления являются:

1) формы осуществления местного самоуправления непосредственно жителями муниципального образования:

муниципальные выборы;

местный референдум;

отзыв выборных лиц местного самоуправления;

голосование по выявлению мнения населения об отношении  к изменению границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление;

сход жителей  муниципального образования (в муниципальных  образованиях с численностью избирателей, не превышающей 100 человек);

2) деятельность органов местного самоуправления:

выборных коллегиальных;

выборных единоличных (выборных должностных лиц местного самоуправления);

невыборных - сформированных (назначенных) выборными органами или  в ином порядке, предусмотренном  уставом муниципального образования;

3) инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении (территориальное общественное самоуправление, клубы по интересам, связанным с решением вопросов местного значения, собрания граждан по месту жительства, народная правотворческая инициатива, участие в публичных слушаниях, обращения в органы местного самоуправления, обсуждение проблем, связанных с решением вопросов местного значения, в средствах массовой информации и); деятельность муниципальных служащих.

В иерархии указанных  элементов системы местного самоуправления основополагающим элементом являются формы прямого (непосредственного) осуществления населением местного самоуправления. В этой группе особую роль играют муниципальные выборы - акция, проходящая систематически во всех муниципальных образованиях России.

Федеральным законом  «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускается исключение из данного правила в отношении муниципальных образований - муниципальных районов, в которых уставом определено, что представительный орган формируется не путем муниципальных выборов, а из представителей внутрирайонных муниципальных образований, а глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава. В отличие от выборов, остальные формы прямого осуществления населением местного самоуправления могут не применяться неограниченно долгое время.

Вторая группа в иерархии элементов системы  местного самоуправления - деятельность органов местного самоуправления, для  которых решения, принятые через  формы прямого осуществления  населением местного самоуправления, являются обязательными к исполнению и не могут быть ими отменены или изменены. В этой группе следует выделить представительный орган местного самоуправления, обязательный к созданию в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (исключение - малочисленные муниципальные образования, где полномочия представительного органа осуществляет сход жителей), главу муниципального образования и местную администрацию.

Третьей группой являются инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении. Эта деятельность, на которую органы местного самоуправления обязаны реагировать, но они вправе как принимать к исполнению предложения граждан, выдвинутые в инициативном порядке, так и отказаться от реализации тех или иных предложений по мотивам нецелесообразности.

Четвертую группу составляют деятельность муниципальных  служащих, имеющая целью обеспечение  исполнения решений, принятых населением непосредственно, органами местного самоуправления, а также обеспечение гражданам условий для реализации инициативных форм участия в местном самоуправлении.

1.8 Формы прямого волеизъявления граждан при отправлении муниципальной власти

Организационно-правовыми  формами волеизъявления граждан  являются:

местный референдум;

муниципальные выборы;

собрания (сходы) граждан;

народная правотворческая  инициатива;

обращение граждан  в органы местного самоуправления;

территориальное местное самоуправление.

В своей совокупности эти формы образуют систему местного самоуправления в рамках муниципальных образований. Местные референдумы могут проводиться на основании Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 года N 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»; Федерального закона от 19 сентября 1997 года N 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Порядок назначения и проведения, принятия и изменения решения местного референдума, как правило, должен устанавливаться уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Муниципальные выборы должны проводиться в соответствии с уставом муниципального образования  на основе Федерального закона «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации»; Федерального закона от 26 ноября 1996 года N 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; законов субъектов Российской Федерации, определяющих порядок проведения муниципальных выборов.

Собрания (сходы) граждан проводятся для решения  вопросов местного значения. Порядок  созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его  решений, пределы его компетенции  устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Народная правотворческая  инициатива - право граждан разрабатывать  и вносить проекты решений  органов местного самоуправления. Порядок  реализации этого права должен быть установлен уставом муниципального образования.

Обращение граждан  в органы местного самоуправления - это предложения, заявления, жалобы, ходатайства (в том числе коллективные) граждан, изложенные в устной или  письменной форме. Порядок рассмотрения обращений устанавливается федеральным законодательством, может быть установлен законодательством субъекта Российской Федерации, должен быть регламентирован уставом муниципального образования.

Территориальное общественное самоуправление - это  объединение граждан на части  муниципального образования с правом решения местных вопросов под свою ответственность. Может быть реализовано в форме сходов граждан, территориальных объединений, конференций граждан, советов, комитетов микрорайонов, жилищных комплексов, улиц, районов, поселков, кварталов, дворов и других территорий. Регламентируется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Муниципальные образования могут объединяться в ассоциации и союзы. Такое право им предоставлено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Порядок объединения может быть регламентирован законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципальных образований. Регистрируются объединения муниципальных образований как некоммерческие организации. Их основная цель - взаимодействие с органами государственной власти, лоббирование интересов муниципальных образований, защита прав и представление интересов муниципальных образований и т.д.

В настоящее  время в России действуют: Союз малых  городов России, Союз российских городов, Российский союз местных властей, Конгресс муниципальных образований, межрегиональные  и региональные союзы и ассоциации муниципальных образований.

2 Принципы организации местного самоуправления

2.1 Понятие принципов организации местного самоуправления

Под общими принципами местного самоуправления понимаются принципы деятельности населения и его  представителей (органов местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, реализации иных полномочий, отнесенных к ведению местного самоуправления Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также актами, принятыми в соответствии с ними.

К общим принципам  местного самоуправления относятся:

самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

организационная обособленность местного самоуправления в системе управления государством;

взаимодействие  с органами государственной власти в осуществлении общих задач  и функций;

сочетание представительной демократии с формами прямого  волеизъявления граждан;

соответствие  материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

ответственность органов местного самоуправления и  их должностных лиц перед населением и государством;

многообразие  организационных форм осуществления  местного самоуправления;

соблюдение  прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления;

законность  в организации и осуществлении  местного самоуправления;

гласность при  осуществлении местного самоуправления;

сочетание коллегиальности  и единоначалия в местном самоуправлении;

наличие государственных  гарантий местного самоуправления;

возможность передачи на уровень местного самоуправления исполнения отдельных государственных  полномочий.

2.2 Самостоятельность решения населением вопросов местного значения

Статьей 130 Конституции  Российской Федерации определено, что местное самоуправление «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения». Понятие «самостоятельное решение» в данном контексте может иметь несколько вариантов понимания:

а) решение, принимаемое  населением через формы прямого волеизъявления - местным референдумом, сходом (в малочисленных муниципальных образованиях);

б) решение, принимаемое  через формы прямого волеизъявления или представительным органом местного самоуправления;

в) решение, принимаемое  через формы прямого волеизъявления или обладающим соответствующим полномочием органом (должностным лицом) местного самоуправления.

Для понимания, какой из приведенных вариантов  более корректен, необходимо руководствоваться  положениями Конституции Российской Федерации. Когда речь идет о прямом волеизъявлении населения, в Конституции Российской Федерации используется термин «непосредственно», в частности, в статье 3 Конституции указано: «Народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

В статье 132 Конституции  в числе вопросов местного значения указаны: управление муниципальной  собственностью, формирование, утверждение  и исполнение местного бюджета, осуществление  охраны общественного порядка. Решение  указанных вопросов осуществляется различными органами местного самоуправления. Более того, все эти вопросы не могут осуществляться исключительно представительным органом местного самоуправления, т.к. традиционным требованием к демократической организации власти является обособленность органов, обладающих полномочиями по утверждению бюджета и по его исполнению.

2.3 Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления

Организационные формы местного самоуправления выбираются населением каждого муниципального образования самостоятельно. Это следует из нормы статьи 131 (пункта 1) Конституции Российской Федерации, установившей, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Вместе с тем эта самостоятельность не абсолютна. Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 24 января 1997 года. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», организация муниципальной власти должна соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти.

В целях реализации указанной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 6 октября 2003 года) установлен ряд требований к структуре органов местного самоуправления. Во-первых, установлен перечень органов местного самоуправления, обязательных к формированию во всех муниципальных образованиях: представительный орган муниципального образования (исключение - муниципальные образования с численностью избирателей менее 100 человек, где полномочия представительного органа осуществляет сход жителей муниципального образования), глава муниципального образования и местная администрация. Во-вторых, установлен запрет на совмещение должности главы местной администрации и председателя представительного органа муниципального образования (исключение - муниципальные образования с численностью населения менее 1000 человек).

Наряду с  приведенными требованиями в названном  Законе перечислен ряд норм, излагающих закрытый перечень вариантов решения  отдельных вопросов организации местного самоуправления. Во-первых, определено, что представительный орган муниципального района может состоять из депутатов, избираемых населением непосредственно путем муниципальных выборов, или формироваться из глав внутрирайонных муниципальных образований и лиц, делегированных представительными органами внутрирайонных муниципальных образований из своего состава. Во-вторых, установлено, что глава муниципального образования может избираться либо населением на муниципальных выборах, либо представительным органом из своего состава. В-третьих, установлено, что глава местной администрации может или назначаться по контракту, или являться главой муниципального образования.