Законодательно- нормативная регламентация документирования в российской империи

Анализ соответствующих  архивных документов, взятых из дворянской делопроизводственной практики, показал, что указанные сословно-дворянские документы составлялись с учетом требований закона.

Оформление дворянских родов в общем дворянских родов  Гербовнике, этом «вернейшем доказательстве дворянского состояния», представлено рисунком герба и его словесным описанием.

Помимо основных сословно-дворянских документов, имеющих силу юридических доказательств принадлежности к высшему сословию, дворянскими депутатскими собраниями велись многочисленные списки дворян по разным аспектам их жизни. Списки потомственных и личных дворян велись раздельно.

Дальнейшей регламентации  документирования принадлежности к дворянству были посвящены принятые в середине и второй половине XIX в. акты, касающиеся  доказательств на почетные титулы, полученные от иностранных государей, а также выдачи различных свидетельств, подтверждающих дворянство.

Законодательство, касающееся доказательств на почетные титулы, полученные от иностранных государей, к концу XIX в. значительно ужесточилось.

По поводу свидетельств, подтверждающих дворянство в 1859 г. мнением Государственного Совета было установлено, что вместо копий с протоколов дворянских депутатских собраний недорослям из дворян по желанию их «в удостоверение их звания при поступлении на службу», свидетельства о дворянстве.

Таким образом, в законах  середины XIX в. мы имеем дело с обновлением, модернизацией содержания сословных дворянских документов в связи с изменившимися (по причине социально-экономических условий жизни) лексикой и стилем изложения деловой информации.

Законодательные акты конца XIX – начала XX в., относящиеся к документированию принадлежности к дворянству, были обусловлены социальными процессами, характерными для этого периода и направлены на ограждение интересов дворянского сословия в условиях развивающегося капитализма [16, с.36].

В 1897 г. по инициативе царя было учреждено Особое совещание по делам дворянского сословия. Плодом его деятельности стал указ от 28 мая 1900 г. об условиях приобретения прав потомственного дворянства и о порядке внесения дворянских родов в родословные дворянские книги, существенно уточнивший и изменивший действовавшее ранее законодательство в сторону обособления и укрепления землевладельческого дворянства.

В более точных формулировках  были изложены положения о приобретении потомственного дворянства путем службы. Оно могло приобретаться: лицами, удостоившимися на действительной службе производства в чины действительного статского советника, полковника или капитана I ранга, или пожалования российскими орденами первых степеней, орденами Св.Георгия всех степеней, а Св.Владимира первых трех степеней; лицами духовного звания при награждении их одним из вышеперечисленных орденов. Орден Св.Владимира третьей степени в порядке постепенности награждения орденами не мог, согласно указу, испрашиваться лицом, занимающим должности ниже 5-го класса и в чине ниже действительного статского советника, а военнослужащим – в чинах ниже полковника или капитана I ранга.

Собранию предводителей  и депутатов дворянства было предоставлено  право отказывать в удовлетворении ходатайств потомственных дворян о  внесении их родов в дворянскую родословную книгу, если дворяне не владели в пределах губернии недвижимой собственностью. Тем же указом были отменены все действовавшие до этого законы о возведении в потомственное дворянство на основании приносящих личное дворянство чинов, пожалованных отцу, деду и прадеду просителя. В указе предлагалось министрам внутренних дел и юстиции разработать вопрос о порядке ведения родословных книг для дворян, не записанных в родословные книги губернии.

В июле 1904 г. ведение родословных книг потомственных дворян, не записанных в губернские родословные книги, было возложено на Герольдмейстера, который был обязан содержать общую для всей империи дворянскую родословную книгу, в которую предоставлялось право записаться каждому дворянину, не владеющему недвижимой собственностью или владеющему ею в тех губерниях, где не было дворянских сословных учреждений, а также приобретшим права потомственного дворянства евреям.

К прошению о внесению в дворянскую родословную книгу  помимо требуемых законом документов, доказывающих потомственное дворянство, должен был прилагаться посемейный список, содержащий сведения об имени, отчестве и фамилии дворянина, его возрасте, семейном положении, числе детей с указанием имени и времени рождения каждого, об имущественном положении и месте постоянного жительства и службы. Каждый род, согласно закону, должен был записываться в соответствующую часть родословной книги по алфавитному порядку. По окончании года родословная книга по каждой части должна была скрепляться подписью Герольдмейстера и храниться в департаменте Герольдии Сената. К закону прилагалась форма «содержимой Герольдмейстером общей для Империи дворянской родословной книги». Формуляр общей для Империи дворянской родословной книги практически повторял формуляр губернской дворянской родословной книги.

После этого вплоть до Октябрьской революции в документировании принадлежности к дворянству не было изменений.

В целом необходимо отметить высокую стабильность требований закона к документным формам, относящимся  к документной фиксации прав и  преимуществ дворянского сословия, что свидетельствует о стабильности положения дворян в рамках сословно-иерархической системы дореволюционной России [8, с.231].

Таким образом, система коллежского делопроизводства характеризуется усилением законодательной регламентации всех сторон деятельности канцелярии и государственных учреждений. Делопроизводство обретает твердую законодательную основу («Генеральный регламент», «Табель о рангах»). Вместе с тем в коллежском делопроизводстве  зарождаются основы бюрократизма.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 СИСТЕМА МИНИСТЕРСКОГО ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА XIX-НАЧАЛА XX вв.

 

Начало XIX в. ознаменовалось новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая затронула главным образом верхний уровень управления – высшие и центральные учреждения, и вместе с реформами Екатерины II в последней четверти XVIII в. завершила формирование системы центральных и местных учреждений.

Новая система управления – министерская, основанная на принципе единоначалия, зародилась в недрах коллежской системы: в коллегиях конца XVIIIв. президенты имели более широкие права, чем раньше. Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления. Коллегиальный принцип принятия решений не был полностью исключен из новой системы: сначала коллегии ввели в состав вновь созданных министерств; позже при министрах создали советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа.

Тем не менее, отношение  к министрам как к единоличным  исполнителям воли царя и определило делопроизводство министерств как «исполнительское» [3,с.84].

Первыми министерствами, созданными манифестом от 8сентября 1802г. были: военно-морских сил, иностранных  дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции  и на правах министерства – Государственное казначейство. Каждому министру предписывалось создать и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами в 1802 г. учрежден Комитет министров – высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела требующие совместного согласованного решения. 1января 1810 г. создан Государственный совет – высшее законосовещательное учреждение. Одновременно проведена реформа Сената, который становится высшей судебной инстанцией, выполняя надзор за правительственным аппаратом.

В 1811г. было издано «Общее учреждение министерств» – законодательный акт, определивший всю систему министерского устройства, включая делопроизводство и систему отношений с другими учреждениями и лицами.

В соответствии с этим актом увеличилось число министерств и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними.

Структура министерств  имела следующий вид: министры назначались  императором и были ответственны только перед ним. Принцип единоначалия положен в основу всей организации министерств: директора, возглавлявшие департаменты, подчинялись министру, начальники отделений – директорам департаментов, столоначальники – начальникам отделений. Совет министра состоял из руководителей основных подразделений. В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов. Канцелярия министра по своей структуре была аналогична и действовала на правах департамента; канцелярии департаментов имели более простое внутреннее устройство: они возглавлялись правителем канцелярии и имели штат чиновников – журналиста, экзекутора, казначея, писцов и др., их должностной и количественный состав зависел от объема и содержания дел.

«Общим учреждением  министерств» вводилось единообразие в министерскую систему делопроизводства: от создания документов до их архивного хранения. Особое место занимает порядок «сношений» (переписка) министерств с другими учреждениями [7,с.31].

Понятие делопроизводства (термин появился во второй половине XVIII в.) обозначало  деятельность которой занималась не только и не столько канцелярия, сколько весь аппарат учреждения в целом. Термин «делопроизводство» происходит от сочетания слов «производство дела», что значит решение дела.

Содержание «Общего  учреждения министерств» свидетельствует  о том, что его авторы достаточно четко различали два аспекта делопроизводственной деятельности: формы документов, по которым совершается делопроизводство  и движение документов и дел («порядок течения дел»), понимая что в практической деятельности канцелярии они тесно взаимодействуют. Основой этого взаимодействия является принятый в учреждении порядок рассмотрения и решения дел, или «производства дел».

2.1 Движение документов и дел

 

В силу этого регламентация  министерского делопроизводства в  «Общем учреждении министерств» давалась как «образ» (порядок) производства дел, включающий порядок вступления дел, движение (или производство) дел, отправку, ревизию, отчетность в делах. Дела, направленные в министерство, могли попасть в канцелярию министра или непосредственно в департаменты.

В канцелярию министра поступали  указы и повеления верховной  власти, переписка министра с другими  министрами, губернаторами и лицами равного звания. На его имя поступали  отзывы на его предписания, жалобы на решения департаментов, а также  секретные дела [1,с.83].

Непосредственно в департаменты поступала переписка с другими  учреждениями и лицами, равного положения  и подчиненными, представления от подчиненных учреждений, предписания  министра и дела из его канцелярии с предписанием министра. Все поступающие в министерство дела делились на три категории: текущие дела (дела, поступившие на общих основаниях в соответствии с установленным порядком) – донесения, ведомости, представления и др.; чрезвычайные дела – для их решения требовалось принятие новых постановлений или дела по обнаруженным злоупотреблениям; срочные дела. Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь.

Общий порядок движения дел в министерствах строго регламентировался  и редкое дело могло избежать участи пройти весь путь его подготовки и рассмотрения – от отдельного стола до министра, а иногда и совета министра, смотря по сложности дела. Это касалось и дел, поступавших на имя министра и решавшихся его властью. Первоначально в министерском делопроизводстве преобладал «коллежский» порядок составления документов при котором рассмотрение каждого вопроса требовало повторения «слово в слово» всех предыдущих документов.

С течением времени (середина XIXв.) сложился новый порядок рассмотрения дела в форме краткой записки – изложения только существа вопроса. Все это превращало документооборот учреждений в сложный иерархически организованный процесс, длительный по времени.

Документы создававшиеся  в процессе «производства дела»  можно разделить на две группы: внутренние документы (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы и др.) и документы поступавшие из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения в том числе «исполнительные бумаги» [9,с.99].

В конце XVIIIв. сложилась «иерархия властей и мест» определившая систему «сношений» (переписки) учреждений различных типов министерское делопроизводство вышло на новый уровень развития. От вышестоящих учреждений министерства получали: от императора – указы, повеления; от Государственного совета – высочайше утвержденные мнения; от Сената – сенатские указы; от Комитета министров – выписки из журналов заседаний.

Министры в вышестоящие  инстанции направляли доклады, мнения, предложения, представления. Таким  образом , система министерского  делопроизводства дополнила сложившуюся в конце XVIIIв. систему документирования местных учреждений.

2.2 Организация документооборота

 

Самостоятельную стадию «производства дела» составляла «отправка дел», включавшая регистрацию  отправляемых документов в журналах и непосредственно отправку.

До середины XIXв., когда в России появились почтовые марки и конверты, законом предусматривалось, что все исходящие документы должны отправляться в виде пакетов – документ складывался в виде конверта и запечатывался сургучной печатью. Для регистрации документов, направляемых в вышестоящие учреждения и подчиненным местам и лицам, существовали отдельные журналы.

Ревизия дел, проверка ведения дел по «Общему учреждению министерств» были самостоятельными элементами делопроизводства. Ревизию осуществляли  начальники отделений и директора департаментов. В губерниях – начальников присутственных мест и губернатора. Начальники отделений проверяли исполнение документов по столам и сообщали директору департамента, который каждый месяц проводил проверку исполненных и неисполненных документов и предоставлял об этом ведомости министру. На основе этих ведомостей в конце года в канцелярии составлялась общая ведомость по всем департаментам и канцелярии министерства. Ревизия дел предусматривала проверку порядка хранения документов и дел, правильность составления заголовков, сроков рассмотрения, причин задержки в рассмотрении.