Внутренняя политика николая 1

Вот и все важные перемены, какие были внесены в центральное  и губернское управление. Этими переменами нарушено было равновесие между тем  и другим; центральное управление было страшно расширено, и в нем  получила необыкновенное развитие канцелярия; местное управление осталось в прежней  форме. Если мы представим усиленную  деятельность, какая внесена была императором в учреждения, то нам  понятен будет главный недостаток управления. Все дела велись канцелярским порядком, через бумагу; размноженные центральные учреждения ежегодно выбрасывали  в канцелярии, палаты десятки, сотни  тысяч бумаг, по которым эти палаты и канцелярии должны были чинить исполнение. Этот непрерывный бумажный поток, лившийся из центра в губернии, наводнял местные  учреждения, отнимал у них всякую возможность обсуждать дела; все  торопились очищать их: не исполнить  дело, а "очистить" бумагу - вот  что стало задачей местной  администрации; все цели общественного  порядка, который охранялся администрацией, все свелись к опрятному содержанию писаного листа бумаги; общество и  его интересы отодвинулись перед  чиновником далеко на задний план. Все  управление представляло громадный  и не совсем правильный механизм, который  без устали работал, но который был  гораздо шире, тяжелее наверху, чем  внизу, так что нижние части и  колеса подвергались опасности треснуть от слишком усиленной деятельности в верхних. Чем больше развивался такой механизм, тем менее оставалось у руководителей его возможности следить за действием его частей. Никакой механизм не мог усмотреть за работой всех колес, за их ломкой и своевременной починкой. Таким образом, руководство делами уходило с центра вниз; каждый министр мог только, посмотрев на всю эту громадную машину государственного порядка, махнуть рукой и предоставить все воле случая; настоящими двигателями этого порядка стали низшие чиновники, которые очищали бумаги. Этот недостаток и выражен был самим наблюдательным императором, который сказал раз, что Россией правит не император, а столоначальники. Такой вид представляло здание бюрократизма, как оно было поставлено в это царствование, т. е. как оно было тогда завершено. Не доверяя общественности, Николай I видел главную свою опору в армии и чиновничестве. В николаевское царствование шло дальнейшее разрастание бюрократического аппарата. Появлялись новые министерства и ведомства, стремившиеся создать свои органы на местах. Объектами бюрократического регулирования становились самые различные отрасли человеческой деятельности, в том числе религия, искусство, литература, наука. Быстро росла численность чиновников. В начале XIX в. их насчитывалось 15--16 тысяч, в 1847 г.--61,5 тысяч и в 1857 г.-- 86 тысяч.

Усиливался, переходя все  разумные пределы, управленческий централизм. Почти все дела решались в центральных  ведомствах. Даже высшие учреждения (Государственный  совет и Сенат) были перегружены  массой мелких дел. Это породило громадную  переписку, нередко носившую формальный характер. Губернские чиновники иногда строчили ответ на бумагу из Петербурга, даже не прочитав ее. Однако сущность бюрократического управления состоит не в исписывании большого количества бумаг и канцелярской волоките. Это -- его внешние признаки. Сущность же в том, что решения принимаются и проводятся в жизнь не каким-либо собранием представителей, не единолично ответственным должностным лицом (министром, губернатором), а всей административной машиной в целом. Министр же или губернатор составляют только часть этой машины, хотя и очень важную.

Глава III. Полицейская система  и цензура при Николае I

3.1 Орган политической  полиции

В июне 1826 года в составе  Собственной Его Императорского величества (СЕИВ) канцелярии создается  новое III Отделение, ставшее вскоре известным как орган политической полиции. Ее исполнительной структурой стала жандармерия. Все чиновники  Особенной канцелярии министра внутренних дел во главе с ее начальником  были переведены в состав III Отделения  СЕИВ канцелярии. Из компетенции МВД  были изъяты функции политической полиции. Главноуправляющим III Отделения был назначен граф Александр Христофорович Бенкендорф, ставший одновременно и шефом жандармов.

Одной из обязанностей Третьего Отделения, которые частично совпадали  с обязанностями обычных министерств, было предоставление Императору «донесения о всех делах». Сведения поставляла сеть осведомителей, а затем эти сведения анализировались в самом отделении узким кругом доверенных чиновников. На Третье отделение была возложена ответственность за русский аналог федеральной полиции - элитный корпус жандармов, набиравшихся из армейских офицеров.

Два года спустя, в 1828 г., секретным  указом император поручил Третьему отделению осуществлять цензуру  и доносить о произведениях, «способствовавших  распространению безверия или о  тех, в коих чувствовалось уклонение  автора от обязанностей верноподданного». Агентам Бенкендорфа также было поручено перехватывать и копировать почтовую корреспонденцию, служебного или личного характера. История государственного управления в России / Под ред. Р.Г. Пихои. - М., 2002. - С. 54 - 57.

Одним из наиболее способных  подчиненных Бенкендорфа был фон Фок, также поклонник Фуше, который занимался изучением общественного мнения. Печатное слово, столь сильно влияющее на общественное мнение, становится независимой силой в империи. Для формирования общественного мнения фон Фок предложил довольно действенную систему контроля над прессой в сочетании с использованием наемных писателей и журналистов для проведения в печати правительственной точки зрения.

III Отделение было объявлено  органом «высшей полиции». В сферу  его задач входят вопросы обеспечения  государственной безопасности: сбор  сведений о религиозных сектах  и расколах, антиправительственных  организациях, слежка за иностранцами, борьба с фальшивомонетничеством. К Функциям III Отделения относилось  составление для императора ведомостей  о «всех без исключения происшествиях,  а также статистических сведений  «до полиции относящихся». Последнее,  а также то, что жандармские  офицеры, относительно независимые  от местной администрации, сообщали  в III Отделение о всех недостатках в ее деятельности, в том числе в области охраны общественного порядка, породили серьезные трения между МВД и III Отделением.

В указе о создании III Отделения  не говорилось о том, что контроль за деятельностью местного административно-полицейского аппарата возлагается на жандармерию, но об этом неоднократно упоминалось в секретных инструкциях жандармским офицерам. Троицкий Н. Николаевская Россия: Реформы Николая I. Журнал «Скепсис», №2, 2003. - С. 76 - 77.

В докладах императору постоянно  обращало внимание на недостатки в  организации и деятельности полиции, конкретных руководителей полицейских  учреждений. Руководство МВД, при всяком удобном случае стремилось подчеркнуть промахи в деятельности III Отделения. Для «обозрения настоящего положения всех частей управления» и выработки предложений по совершенствованию деятельности государственного механизма был создан специальный Комитет во главе с Председателем Государственного Совета В.П. Кочубеем. Комитет рассмотрел и вопрос об организации управления полицией империи. В ходе обсуждения высказывалось предложение вновь образовать министерство полиции, не получившее, однако, одобрения императора. После этого Комитет предложил передать в ведение МВД руководство жандармерией, а «для соблюдения единства в управлении администрацией и всеми видами полиции и для проверки получаемых известий...» командующего корпусом жандармов, заведующего высшей полицией, присоединить к МВД «в звании товарища министра или ином для него приемлемом». Данное решение Комитета не было утверждено Николаем I, считавшим, что введение в МВД командира корпуса жандармов, начальника “высшей полиции” невозможно «в силу того, что на него будут возлагаться поручения непосредственно от императора».

Попытка А.А.Закревского в 1828 году, ставшего в том же году министром внутренних дел, создать секретную политическую полицию в системе вверенного ему учреждения потерпела неудачу, во многом благодаря противодействию со стороны руководства III Отделения личной императорской канцелярии.

Передача в МВД руководства  политической полицией, вхождение в  него командира корпуса жандармов  на правах заместителя министра произошло  только в 1880 году после ликвидации III Отделения.

В 1828 году МВД состояло из канцелярии министра, совета министра, в который входили руководители департаментов, отделений, департамента государственного хозяйства и публичных  зданий, департамента полиции, медицинского департамента и цензурного комитета. Для чиновников МВД была введена  новая форма - темно-зеленый мундир с черным бархатным воротником. С 1829 года МВД стало вновь издавать свой журнал - «Журнал Министерства внутренних дел». В нем публиковались  официальные документы, распоряжения, сведения о назначениях, награждениях чиновников МВД, а также статистические материалы о состоянии преступности в некоторых губерниях и городах.

В 1832 году надзор за строительством дорог и содержанием казенных зданий был передан из Министерства внутренних дел в созданное Главное  управление путей сообщений и  публичных зданий.

Основным структурным  подразделением МВД являлся Департамент  полиции. В его функции входили  вопросы определения штатной  численности и формирования полицейских  органов в городах и в сельской местности, а главное, контроль за их деятельностью, особенно за расходованием денежных средств, отпущенных на полицию.

Контрольные функции МВД  по отношению к местным полицейским  органам были значительно расширены, следствием чего стало увеличение числа  входящих и исходящих документов в МВД более чем в три  раза. Помимо периодических ведомостей и отчетов из каждой губернии в  министерство в год в среднем  поступало около 130 срочных донесений, и многие из них требовали такого же срочного ответа. Если раньше основным источником, на основании которого министерство судило о состоянии  дел на местах, был отчет губернатора, в котором имелся специальный  раздел, посвященный полиции, то с 30-х  годов начинает расширяться практика служебных командировок чиновников МВД с целью ознакомления с  деятельностью органов городской  и сельской полиции.

Вместо канцелярии министра был создан Департамент общих  дел, куда стекались многочисленные документы из местных административных органов. Одновременно создавалась  особенная канцелярия министра внутренних дел, но уже не как орган политической полиции, каким являлось подразделение  МВД с аналогичным названием, существовавшее до 1826 года, а как  учреждение для ведения секретного делопроизводства, анализа данных негласных  ревизий, материалов о злоупотреблениях чиновников полиции. В начале 40-х  годов чиновниками для особых поручений МВД были выявлены злоупотребления  в полиции Москвы, Петербурга, в  ряде других городов. В 1847 году министерство провело ревизию полицейских  учреждений в 27-ми - то есть в более  чем половине губерний страны - и  только в трех из них состояние  полиции было признано удовлетворительным.

В 1850 году в истории МВД  произошло своеобразное знаменательное событие - первое сокращение штатов этого  учреждения, что было проявлением  новых усилий императора Николая I для  укрепления дисциплины как средства повышения эффективности управления. Сокращение штатов всех департаментов  закончилось благополучно для чиновников министерства внутренних дел. Количество чиновничьих должностей в МВД  было сокращено на 17 и составило 270 штатных единиц. В Департамент  полиции исполнительной, руководившей деятельностью полицейских учреждений Российской империи, служило около 50 чиновников. Чиновники для особых поручений при министре не входили  в штат Департамента.

николай царствование реформа цензурный

3.2 Становление цензурного  аппарата

С именем императора Николая I связано 30 лет истории России (1825-1855), при его правлении происходит укрепление государства и его  бюрократии, стремившейся сохранить  привилегии дворянства, интересы которого она представляла и защищала.

Император Николай I опирался на полицию и цензуру. В отношении  последней ему не пришлось изобретать что-то новое: на первых порах его  вполне устроила та политика, которую  проводил министр духовных дел и  народного просвещения в 1824-1828 гг. А.С. Шишков в конце жизни Александра I. Именно при Николае I этот государственный  деятель смог реализовать свои идеи о цензуре, не имевшие поддержки  Александра I. А.С. Шишков сразу же был  принят новым императором, выслушавшим  его и давшим ему указание разработать  новый цензурный устав. Шишков предлагал  свой проект цензурного аппарата. По нему цензурное управление должно состоять из двух комитетов: верхнего (министры народного просвещения, полиции, обер-прокурор Синода и президент Академии наук) и нижнего («избранные, возмужалые, добронравные люди», ученые, знающие  языки и словесность), включающего  отделы по родам подлежащих цензуре  книг.

Новый цензурный устав  был принят 10 июня 1826 г. и лег в  основу осуществляемой цензурной реформы. В противоположность цензурному уставу 1804 г. он был крайне подробен (его объем был в пять раз  больше) и состоял из 19 глав и 230 параграфов. Новый устав был пронизан стремлением  регламентировать все возможные  задачи цензуры и действия ее аппарата. В 11 главах определялись цели и задачи цензуры, излагались ее организационные  основы, фактически предлагалась первая в истории России структура цензурного аппарата. В остальных 8 главах подробнейшим образом раскрывался характер, способы  и методы цензуры разных типов  произведений печати. Чиркин В.Е. Государственное  управление. - М.,2002. - С. 77.

Основные положения цензурного устава 1826 г. сводились к следующему: