Система государственного управления в СССР в годы Великой Отечественной войны

Уже в первые дни войны  стала видна недостаточность  предпринятых для отражения агрессии мер. Очевидной становилась необходимость  сосредоточения всей полноты власти в одних руках, где не было бы разделения на партийные, государственные и  военные органы, где быстро и авторитетно  решались бы любые вопросы управления. Таким органом и стал ГКО, созданный  совместным решением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и СНК СССР 30 июня 1941 года. Первоначально в состав ГКО вошли 5 человек: И. В. Сталин (председатель), В.М. Молотов (заместитель председателя), К.Е. Ворошилов, Г.М. Маленков и Л.П. Берия. Позднее в состав ГКО были введены Н.А. Булганин, Н.А. Вознесенский, Л.М. Каганович и А.И. Микоян, а К.Е. Ворошилов в ноябре 1944 года был выведен из ГКО. Через наркоматы Государственный Комитет Обороны руководил работой государственных учреждений и ведомств, а через Ставку Верховного Главнокомандования осуществлял руководство вооруженной борьбой с захватчиками. Упразднен был ГКО Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 сентября 1945 года. ГКО обладал неограниченными полномочиями. Его состав свидетельствовал о том, что И.В. Сталин собрал вокруг себя наиболее дееспособных и авторитетных людей из высших партийных и государственных органов и наделил их легитимными властными полномочиями. Несмотря на малочисленность ГКО, условия военного времени не позволяли ему собираться регулярно и в полном составе. Решения принимались председателем или заместителем председателя по согласованию с другими членами ГКО. Решения ГКО имели силу законов военного времени. Все организации – партийные, советские, хозяйственные, общественные – обязаны были неукоснительно выполнять его любые постановления и распоряжения.

Всего за годы войны ГКО  принял около 10 тыс. постановлений. Своего специального аппарата ГКО не имел, а использовал аппараты ЦК ВКП(б), СНК СССР, отдельных наркоматов. Какого-либо документа, регламентировавшего порядок обсуждения, принятия и исполнения решений, разработано не было, но ГКО являлся оперативным, четко действовавшим органом. Процедурные вопросы его деятельности были сведены к минимуму, заседания проводились в любое время суток. Право принятия окончательного решения принадлежало председателю ГКО – И.В. Сталину. На местах ГКО представляли его уполномоченные. В большинстве ими были секретари ЦК ВКП(б) и компартий союзных республик, крайкомов и обкомов партии, наркомы и их заместители. Масштабы и сроки деятельности уполномоченных определялись характером выполнявшегося задания.

В прифронтовых местностях решением ГКО создавались областные  и городские комитеты обороны, которые  объединяли партийную, советскую и  военную власть в регионе. Их деятельность была подчинена интересам обороны. Они руководили созданием народного  ополчения, строительством оборонительных сооружений, ремонтом боевой техники, вели общественно-воспитательную работу, налаживали мирную жизнь в освобожденных  от оккупантов районах.

При ГКО по мере необходимости  создавались различные комиссии, комитеты, бюро, действовавшие, в зависимости  от обстоятельств, временно или постоянно. Так, в июле 1942 года на совместном заседании  Политбюро и ГКО был образован  Транспортный комитет. Его возглавил  И.В. Сталин, а заместителем стал член Политбюро А.А. Андреев. Этот комитет  стал единым органом управления всеми  видами транспорта. Он мобилизовал  ресурсы железнодорожников, водников, авиаторов страны, обеспечивал взаимодействие всех звеньев транспортной системы. В состав Транспортного комитета входили наркомы путей сообщения, морского и речного флота, представители  Наркомата обороны.

В декабре 1942 года для контроля и координации работы всех наркоматов оборонной промышленности было образовано Оперативное бюро ГКО в составе: В.М. Молотова, Г.М. Маленкова, А.И. Микояна  и Л.П. Берии. Этот орган наблюдал за работой промышленных и транспортных наркоматов, составлял месячные и  квартальные планы производства важнейших отраслей промышленности, следил за своевременным снабжением их металлами, углем, нефтью, электроэнергией. Оперативное бюро взяло на себя и функции упраздненного Транспортного комитета.

В 1944 году при ГКО был  создан Особый комитет, который занимался  вопросами репарации, то есть возмещения экономического ущерба СССР за счет имущества  побежденных государств. Для руководства  военными действиями на следующий день после начала Великой Отечественной  войны постановлением СНК и ЦК ВКП(б) была создана Ставка Главного Командования. В нее вошли нарком обороны С. К. Тимошенко (председатель), заместитель председателя СНК К.Е. Ворошилов, заместитель председателя СНК и нарком иностранных дел В. М. Молотов, секретарь ЦК ВКП(б), Председатель СНК СССР И.В. Сталин, заместитель наркома обороны, начальник Генерального штаба Г.К. Жуков, первый заместитель наркома обороны С.М. Будённый, нарком ВМФ, главнокомандующий ВМФ адмирал Н.Г. Кузнецов. 10 июля она была преобразована в Ставку Верховного Командования и возглавил ее И.В. Сталин. 8 августа последний был назначен Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами СССР и Ставка была преобразована в Ставку Верховного Главнокомандования. В нее был введен Б.М. Шапошников. На протяжении войны круг лиц, входивших в Ставку, менялся, и в 1945 году в ее составе из прежних лиц, кроме И.В. Сталина, остались лишь Г.К. Жуков и Н. Г. Кузнецов.

Таким образом, военно-стратегическое руководство вооруженной борьбой  ГКО осуществлял через Ставку Верховного главнокомандующего. Кроме  того, представители ГКО выезжали в действующую армию для оказания помощи в организации и обеспечении  важнейших военных операций. Чрезвычайные органы власти и управления создавались  и для решения конкретных, возникших  в связи с войной задач. 24 июня 1941 года постановлением СНК СССР и  ЦК ВКП(б) был образован Совет по эвакуации.

Его возглавил кандидат в  члены Политбюро, первый секретарь  ВЦСПС Н.М. Шверник. В состав Совета вошли заместитель председателя СНК СССР А.Н. Косыгин, заместитель наркома обороны СССР Б. М. Шапошников, председатель исполкома Ленсовета П.С. Попков и др. Совет по эвакуации работал в тесном контакте с наркоматами, при которых были созданы отделы по эвакуации. В июне 1941 года ЦК ВКП(б) и СНК СССР определили порядок вывоза и размещения людских контингентов и наиболее ценного имущества. В сентябре при Совете по эвакуации было создано Управление по эвакуации населения, аппарат которого в центре и на местах на 1 января 1942 года насчитывал 2757 человек.

Наряду с Советом по эвакуации в октябре – декабре 1941 года действовал также Комитет  по эвакуации под председательством  А.И. Микояна. Комитет руководил эвакуацией оборудования, запасов сырья и продовольствия. Размещение эвакуированных предприятий и организаций проводилось совместно с органами власти и управления на местах. За июль – декабрь 1941 года только из Ленинграда были эвакуированы 539 400 человек, вывезено 3700 вагонов оборудования и культурных ценностей. С территории Украины, Белоруссии, России и других республик на восток за Урал перемещены 2693 предприятия, из прифронтовых районов вывезено 2,4 млн. голов крупного рогатого скота, более 5 млн. голов коз и овец, 1 млн. лошадей и свиней. Организационно эвакуация проходила достаточно четко и по своему стратегическому значению приравнивалась к выигрышу крупной битвы.

Наряду с Советом и  Комитетом по эвакуации 22 июня 1942 года постановлением ГКО была создана  Комиссия по эвакуации во главе с  Н.М. Шверником. В ее состав вошли А.И. Микоян, А.Н. Косыгин, М.З. Сабуров, Б.Н. Арутюнов и П.А. Ермолин. Комиссия действовала по осень 1942 года.

За время работы комиссии под ее руководством было эвакуировано около 8 млн. человек, более 150 крупных  предприятий, значительные запасы продовольствия. В этом же ряду чрезвычайных органов управления следует отметить Комитет по продовольственному и вещевому снабжению, Комитет по разгрузке транспортных грузов и др. 2 ноября 1942 года Президиум Верховного Совета СССР образовал Чрезвычайную государственную комиссию по установлению и расследованию злодеяний, совершенных немецко-фашистскими захватчиками, и определению нанесенного ими ущерба гражданам, колхозам, государственным учреждениям СССР.

Аналогичные комиссии были созданы в республиках, краях, областях, городах. Деятельность этих комиссий помогла  установить размеры материальных, художественных и исторических ценностей, уничтоженных или вывезенных фашистами за годы войны. На первом этапе войны в  силу недостаточной подготовленности страны к активной обороне огромные районы СССР оказались оккупированными  фашистскими войсками. К ноябрю 1942 года была захвачена в общей сложности  часть территории СССР, где проживали  свыше 70 млн. человек, то есть 42 процента населения страны. На этой территории производилось 34 процента валовой продукции  всей советской промышленности. Несмотря на жесточайшие репрессии, фашистам не удалось полностью парализовать и ликвидировать советскую систему  управления на захваченной территории. В зоне немецкой оккупации продолжали действовать или создавались  вновь партийные и советские  органы. Они опирались на подпольное движение и партизанские формирования. Партизанское движение зародилось вскоре после оккупации части советской  территории.

Однако широкий и организованный размах оно получило после того, как было организовано надлежащее управление партизанскими отрядами и формированиями. В мае 1942 года ГКО принял постановление  «О создании при Ставке ВГК Центрального штаба партизанского движения». Начальником Центрального штаба был назначен П.К. Пономаренко. В республиках, краях и областях были созданы соответствующие штабы, руководившие партизанским движением. При Военных советах фронтов также создавались партизанские штабы. 6 сентября 1942 года ГКО назначил Маршала Советского Союза К.Е. Ворошилова главнокомандующим партизанским движением. В тылу немецко-фашистских войск создавались партизанские края, зоны, где восстанавливались органы советской власти, колхозы, предприятия местной промышленности, медицинские, культурно-бытовые и другие учреждения. Естественно, что главной задачей всех органов власти в тылу врага оставалась борьба с оккупанта ми. И эта борьба давала ощутимые результаты.

По подсчетам специалистов, партизаны вывели из строя свыше 1 млн. человек живой силы противника, было уничтожено более 65 тыс. автомашин, свыше 4 тыс. танков, САУ, броневиков и  бронепоездов, 1100 самолетов, пущено под  откос более 20 тыс. эшелонов и т. д. На охрану тыла от партизан в течение  войны было отвлечено до 100 дивизий  противника. Не следует сбрасывать со счетов и то обстоятельство, что партизанское движение крайне отрицательно сказывалось на моральном состоянии немецких солдат и офицеров, которые воевали в стране, где каждый гражданин мог оказаться партизаном. Это снижало боевой дух воинских частей вермахта, негативно сказывалось на боеспособности немецкой армии. Создание чрезвычайных органов управления не снимало ответственности с традиционных звеньев руководства. От них требовались не только исполнительность, но и инициативность, и полная отдача сил. Органы государственного управления, как и вся страна, работали в режиме чрезвычайного положения. 26 июня 1941 года Президиум Верховного Совета СССР принял Указ «О режиме рабочего времени рабочих и служащих в военное время», по которому руководители предприятий промышленности, транспорта, сельского хозяйства могли оставлять рабочих и служащих на сверхурочные работы, отменять очередные и дополни тельные отпуска и т. д.

Наряду с централизацией управления в годы войны проявилась и другая тенденция во взаимоотношениях центральных властей с республиками. В конце января – начале февраля 1944 года состоялась сессия Верховного Совета СССР, которая приняла Закон  «О предоставлении союзным республикам  полномочий в области внешних  сношений и о преобразовании в  связи с этим Народного комиссариата иностранных дел из общесоюзного в союзно-республиканский Народный комиссариат». Этот Закон был продиктован стремлением советского руководства занять более выгодную позицию в послевоенном устройстве мира. Для этого необходимо было включить союзные республики в международную жизнь как субъекты международного права. Реально предоставленными возможностями воспользовались только Белоруссия и Украина, которые смогли вступить в международные отношения и позднее вместе с СССР участвовали в создании и работе Организации Объединенных Наций. Другие союзные республики, хотя и создали свои наркоматы иностранных дел, в международной жизни практически не участвовали, если не считать включения их представителей в общесоюзные международные делегации. Расширение прав союзных республик проявилось также в предоставлении им права создавать свои воинские формирования. Закон об этом был принят на упомянутой выше сессии Верховного Совета СССР. Общесоюзный Наркомат обороны «в целях усиления оборонной мощи» СССР был преобразован в союзно-республиканский. Национальные воинские формирования создавались и до принятия этого Закона решением ГКО. Были сформированы латышские, литовские и эстонские части, а горнострелковые дивизии народов Кавказа и Средней Азии были созданы еще до войны. Общая численность национальных формирований в СССР достигала свыше 0,5 млн. человек. Они сыграли заметную роль в обеспечении победы над врагом, однако ни одно из этих формирований не превратилось в республиканскую армию. Национальные воинские формирования и военные ведомства в республиках просуществовали до начала 50-х годов, хотя в Конституции СССР соответствующие положения оставались до 1977 года.

Расширение прав союзных  республик, декларированное названными выше законами, принципиально не меняло систему управления и преследовало скорее политические, чем управленческие цели. Съезды и конференции ВКП(б) во время войны не собирались. Пленум ЦК партии собрался лишь однажды – в январе 1944 года. Попытки созвать Пленум ЦК делались еще в начале войны. Пленум ЦК намечался на 10 октября 1941 года, но накануне был отменен решением Политбюро «ввиду создавшегося тревожного положения на фронтах и нецелесообразности отвлечения с фронтов руководящих товарищей». На январском Пленуме ЦК ВКП(б) 1944 года были одобрены проекты упомянутых выше законов о расширении прав союзных республик в области внешних сношений и создании национальных воинских формирований. Вместо Интернационала утвержден новый государственный гимн СССР. Утверждено постановление Политбюро ЦК ВКП(б) от 19 февраля 1942 года об исключении маршала Г.И. Кулика из членов ЦК партии и снятии его с поста заместителя наркома обороны СССР. Кроме того, Н.М. Шверник был утвержден первым заместителем Председателя Президиума Верховного Совета СССР. Стенограмма Пленума не велась, сообщение о нем было опубликовано в газете «Правда» 26 января 1944 г. Политбюро, Оргбюро и Секретариат как постоянные органы собирались нерегулярно. Состав этих органов за годы войны не изменился. Принципиальные решения, принятые узким составом лиц, приближенных к И.В. Сталину, оформлялись как протоколы заседаний Политбюро.

Многие вопросы в военное  время решались аппаратом ЦК ВКП(б), который разрастался и становился все более громоздким. В Управление кадров ЦК входило более полусотни отделов, которые дублировали структуру центральных государственных и народнохозяйственных учреждений. Усложнялся и расширялся аппарат управления пропагандой и агитацией. В 1942 году были созданы отделы науки, печати, издательств, преподавания марксизма-ленинизма в вузах; в 1943 году – художественной литературы, кинематографии; в 1944 году – радиовещания и радиофикации, группа консультантов для оценки рукописей по теоретическим вопросам; в 1945 году – отделы искусств, полиграфической промышленности, бумажной промышленности, местных газет. Для помощи в организации производства и для контроля на важнейшие предприятия были направлены парторги ЦК, число которых к концу войны достигло 137723. Особо следует сказать о деятельности И. В. Сталина в годы Великой Отечественной войны, его роли в организации управления страной. В научной литературе, в мемуарах политических и военных деятелей по этому поводу высказываются разные, часто противоположные, исключающие друг друга мнения.

Война вознесла Сталина к  вершинам государственной власти, все  нити которой он собрал в своих  руках. В годы войны он лично познакомился со многими политическими деятелями  мира, вошел на равных в клуб мировых  политиков. Он встречался и переписывался  с У. Черчиллем, Ф. Рузвельтом, Ш. де Голлем и др. Все они были о нем высокого мнения. И.В. Сталин вел диалог на равных с крупнейшими политиками своего времени. Признавая, что Сталин был  жестоким диктатором, они в то же время видели в нем выдающегося  политического деятеля, последовательного  государственника, отстаивавшего интересы России как великой державы.