Система государственного управления в СССР в годы Великой Отечественной войны

  Важнейшая управленческая за дача – руководство различными отраслями экономики – решалась путем разукрупнения и создания новых наркоматов. Так, 8 декабря 1936 года на базе Наркомата тяжелой промышленности был образован Наркомат оборонной промышленности, а 22 августа – Наркомат машиностроения. В январе 1939 года первый из них был разделен на 4 самостоятельных комиссариата: авиационной промышленности, судостроительной, вооружения и боеприпасов. В феврале этого же года Наркомат машиностроения разделился на три самостоятельных наркомата: тяжелого машиностроения, среднего машиностроения и общего машиностроения. Созданный в январе 1939 года Наркомат топливной промышленности в октябре того же года был разделен на два: Наркомат нефтяной промышленности и Наркомат угольной промышленности. Претерпели изменения и другие наркоматы. Всего в предвоенные годы было создано более 20 промышленных и топливно-энергетических наркоматов. В организации управления усиливались общесоюзные начала, централизация, бюрократизация, роль административно-штатного персонала, укреплялась дисциплина исполнения, повышалась ответственность за реализацию директив партии и правительства, происходило дальнейшее огосударствление управления в сфере науки и искусства.

  Значительно вырос объем государственного управления, роль его союзных органов и исполнительного, раздробленного по ведомствам контрольного аппарата. Численно рос управленческий аппарат, который становился все более громоздким, многоступенчатым («многозвенным»), увлекавшимся отчетами, запретами, указаниями, регламентациями и другими формами чиновного бюрократического творчества. Исполнительный аппарат становился главным звеном управления, послушным инструментом правящей верхушки, действовал директивно, жестко, преследовал зачастую свои аппаратные интересы в ущерб объектам управления.

  С одной стороны, все это позволило усилить государственное управление отраслями экономики, приблизить ее к нуждам военного времени. Но с другой – привело к разбуханию государственного аппарата. Перепись населения 1939 года зафиксировала громадный рост численности государственных служащих. За 10 лет аппарат вырос в 6 раз, при этом лишь 30 процентов его работников имели специальное образование. Остальные получили либо начальное образование, либо не имели его вовсе. Работники аппарата, особенно на местах, все больше брали на себя управленческие функции в ущерб выборным органам власти. Верховные Советы автономных республик собирались нерегулярно и не рассматривали вопросы хозяйственного и культурного развития своих регионов.

  По данным Президиума Верховного Совета СССР, на январь 1941 года ни в одной из автономных республик РСФСР Верховные Советы последние три года не собирались 2 раза в год, как это было положено по Конституции СССР. В сфере военного управления штаб РККА был преобразован в Генеральный штаб (в 1936 году), создан Наркомат военно-морского флота (в 1937 году), учреждены главные военные советы РККА и ВМФ (в 1938 году). Увеличено число военных округов и окружных военных советов, восстановлен институт военных комиссаров, что, правда, свидетельствовало о том, что И. В. Сталин не верил никому в командном составе армии. Введены персональные воинские звания для командиров, а 23 февраля 1939 года личным составом принята присяга по новому тексту. Начал действовать Закон СССР от 1 сентября 1939 года «О всеобщей воинской повинности», усилено партийное руководство.

  Созданы отделы по военной работе в республиканских, краевых, областных, окружных, городских и районных комитетах ВКП(б). Перед Великой Отечественной войной советское руководство предприняло ряд шагов по укреплению обороноспособности страны. К 1939 г. сложилась кадровая система комплектования и организации войск, была расширена сеть военных учебных заведений, приняты меры по оснащению войск новой техникой, особенно авиационной. Политбюро приняло специальное постановление, обязывавшее директоров крупнейших заводов ежедневно информировать ЦК о выпуске самолетов и авиамоторов. В мае 1940 году было принято решение о смене руководства Наркомата обороны: вместо К.Е. Ворошилова, бессменно находившегося во главе армии более 15 лет и показавшего свою некомпетентность в ходе советско-финляндской войны, наркомат возглавил С.К. Тимошенко.

  В акте о передаче дел говорилось и об упущениях в организации управления войсками. В январе 1941 года начальником Генерального штаба и заместителем наркома обороны был назначен Г.К. Жуков. Решению управленческих задач способствовали также меры, направленные на укрепление трудовой и производственной дисциплины. Были приняты указы Президиума Верховного Совета СССР от 26 июня 1940 года «О переходе на 8-часовой рабочий день и 7-дневную рабочую неделю и о запрещении самовольного ухода рабочих и служащих с предприятий и учреждений», от 10 июля 1940 года «Об ответственности за выпуск недоброкачественной или некомплектной продукции и за несоблюдение обязательных стандартов промышленными предприятиями» и др.

Они предусматривали уголовную  ответственность за опоздание на работу и переход рабочих с  одного предприятия на другое, за выпуск недоброкачественной продукции. Угроза военного нападения заставила советское  руководство усилить общесоюзные  институты управления, централизовать властные полномочия в общесоюзных  органах. Целям повышения авторитета государственного управления служили  меры по укреплению СНК СССР. Перед  войной его возглавил И.В. Сталин.

Был обновлен состав Комитета обороны. Постановлением СНК СССР и  ЦК ВКП(б) от 21 марта 1941 года было образовано Бюро СНК СССР в составе 7 человек. Вновь образованный орган обладал всеми правами СНК СССР, что значительно повысило оперативность управления.

Если полный состав СНК  СССР должен был собираться ежемесячно, то его Бюро заседало раз в неделю, а при необходимости и чаще.. Однако к началу войны многое из намеченного осталось неосуществленным. Материально-технические и организационные меры по укреплению обороны не обеспечили должного отпора врагу на начальном этапе военных действий. К тому же немецкая государственная машина оказалась не хуже организованной и не менее дисциплинированной. Она была полностью отмобилизована и хорошо управляема, ее аппарат был перестроен в соответствии с требованиями военного времени.

22 июня 1941 года фашистская  Германия вероломно напала на  СССР. Достоверно известно, что высшее  советское руководство располагало  информацией о том, что немецкие  войска собираются напасть на  СССР именно 22 июня 1941 года. Однако  И.В. Сталин лелеял необоснованные  надежды, что этого не произойдет. Тем не менее накануне вечером в его кремлевском кабинете собрались некоторые члены и кандидаты в члены Политбюро. С 19 до 23 часов непрерывно шло заседание, на котором присутствовали С.К. Тимошенко, Г.К. Жуков, нарком Военно-морского флота СССР Н.Г. Кузнецов, нарком Государственного контроля Л.З. Мехлис, заместитель прокурора СССР Г.Н. Сафронов и др. Всем работникам Генерального штаба и Наркомата обороны было приказано оставаться на местах. В Военные советы западных приграничных округов и Наркомат ВМФ ушла противоречивая директива за подписью С.К. Тимошенко и Г.К. Жукова. В ней предписывалось «не поддаваться ни на какие провокационные действия, могущие вызвать крупные осложнения. Одновременно войскам Ленинградского, Прибалтийского, Западного, Киевского и Одесского военных округов быть в полной боевой готовности встретить возможный внезапный удар немцев или их союзников».

В ночь на 22 июня немецкие войска перешли границу и стали бомбить  советские города. Началась Великая  Отечественная война. В 5 часов 45 минут  в кабинете И.В. Сталина в Кремле были В.М. Молотов, Л.П. Берия, С.К. Тимошенко, Л.З. Мехлис, Г.К. Жуков; чуть позже подошли Г.М. Маленков, А.И. Микоян, Л.М. Каганович, К.Е. Ворошилов и др. На заседании было решено подготовить обращение к советскому народу о нападении фашистской Германии на СССР. С ним выступил по радио в 12 часов 22 июня 1941 года В.М. Молотов. Система государственного управления в годы Великой Отечественной войны подверглась жесточайшей проверке на прочность. Эту проверку она выдержала, правда, ценой неимоверных усилий и жертв. Многие миллионы людей сложили свои головы, защищая Отечество. Цена была чрезмерно высока, но была сохранена целостность государства и его независимость. С началом войны партийно-государственным руководством страны была разработана программа мобилизации всех сил и средств на разгром врага. Но в основу этой программы был, к сожалению, положен опыт Гражданской войны.

Органы государственной  власти и управления, как центральные, так и местные, в годы войны  сохранили свои полномочия. Верховный  Совет СССР, его Президиум, СНК  СССР и наркома ты не распускались, а продолжали действовать. То же надо сказать и о республиканских  органах, о местных советских  учреждениях. Естественно, война наложила отпечаток на работу властных структур, подчинив ее потребностям военного времени. 22 июня 1941 года был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О военном  положении», которое вводилось на всей европейской части страны. Здесь  все функции органов государственной  власти и управления в отношении  организации обороны, сохранения общественного  порядка и обеспечения государственной  безопасности переходили к военным  властям. Им предоставлялось право  регулировать время работы учреждений и предприятий, привлекать население  и транспортные средства для оборонных  целей и охраны народно-хозяйственных  и военных объектов. Военные власти могли издавать постановления, обязательные для исполнения всего населения, а также для местных органов  власти и общественных организаций.

Позднее указами Президиума Верховного Совета СССР военное положение  было введено в Грузинской ССР, в  некоторых городах Закавказья, по берегам Черного и Каспийского  морей, а также на всех железных дорогах, на морском, речном и воздушном транспорте. Введение военного положения на транспорте приравнивало его рабочих и служащих к военным и повышало дисциплину труда, в том числе и путем  уголовной ответственности за проступки  и преступления. Война заставила  внести изменения и в порядок  работы органов власти и управления. Предусмотренные Конституцией СССР, конституциями союзных и автономных республик сроки очередных выборов в Советы всех уровней не соблюдались. Президиум Верховного Совета СССР и президиумы верховных советов республик продлевали полномочия соответствующих Советов. Выборы в Верховный Совет СССР во время войны не проводились ни разу, а сессии Верховного Совета СССР проводились лишь три раза – в 1942-м, 1944-м и 1945 годах.

Нерегулярно созывались сессии верховных советов и в союзных  республиках. Значительная часть депутатов  Советов, особенно местных, была мобилизована на фронт. Поэтому полномочными признавались их сессии, на которых присутствовало 2/3 наличного состава депутатов. Исполкомы вышестоящих Советов  пополняли путем кооптации, исполкомы  подведомственных Советов, а на освободившейся от врага территории практика выборов  часто подменялась системой назначения. Советское государственное управление в условиях войны приобрело новые  особенности, которые проявились в  частичной милитаризации, дальнейшей централизации, бюрократизации, усилении командно-административных методов, роли репрессивно-карательных функций, возрастании  партийного влияния на все сферы  гражданского и военного управления, в сужении гласности, увеличении секретности в его работе.

Сочетание этих парадоксальных особенностей сказалось решающим образом  на катастрофических неудачах первого  периода Великой Отечественной  войны, когда обнаружились серьезные  ошибки, стратегические просчеты сталинского  руководства и в вопросах определения  сроков и направлений ударов противника, и в степени готовности системы  государственной власти и управления, адекватности советской военно-стратегической доктрины.

В условиях войны государственное  управление приобрело экстремальность, чрезвычайность и другие специфические  черты. Принцип был один – победа любой ценой. Произошла произвольная милитаризация основ государственного управления. Так, была создана целая система чрезвычайных, внеконституционных органов с особыми полномочиями, функционировавших на чрезвычайной нормативно-правовой основе.

Экономика страны перестраивалась  на удовлетворение военных нужд. В  деятельности Советов и их исполкомов на первый план выходили вопросы, связанные  с организацией вооруженной защиты Отечества. Мобилизация населения, снабжение Красной Армии вооружением  и обмундированием, создание приемлемых условий для жизни и труда оставшихся в тылу людей – все эти проблемы решались партийными и советскими органами.

Усилилось слияние их аппаратов. Они совместно решали важнейшие  вопросы военной, мобилизационной  и хозяйственной жизни.

Деятельность союзных  наркоматов как органов управления в связи с военным временем не сворачивалась, а наоборот, приобретала новые грани. 1 июля 1941 года СНК СССР принял постановление «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени». Руководители наркоматов, а также директора заводов, начальники строек получали широкие полномочия в пределах своей компетенции, что способствовало повышению эффективности управления и своевременному решению поставленных перед ними задач. В июле того же года СНК СССР принял постановление «О предоставлении Совнаркомам республик и край (обл)исполкомам права переводить рабочих и служащих на другую работу». Это решение давало права местным властям за отказ от перехода на другую работу подвергать виновных судебной ответственности как за самовольный уход с работы.

Нужды войны потребовали  создания ряда новых союзных наркоматов. В первую очередь были образованы наркоматы по отраслям промышленности, производившим вооружение: с сентября 1941 года по октябрь 1945 года действовал Наркомат танковой промышленности СССР, возглавлявшийся В.Л. Малышевым, а  затем И.М. Зальцманом. С ноября 1941 года по февраль 1946 года работал Наркомат минометного вооружения СССР (нарком П.И. Паршин). Большая ответственность в годы войны легла на карательные органы страны. В июле 1941 года был воссоздан единый НКВД, в апреле 1943 года выделился самостоятельный Наркомат госбезопасности, а Главное управление военной контрразведки – знаменитый СМЕРШ – передано в состав Наркомата обороны, который возглавлял И.В. Сталин. При СНК СССР возник ряд главков, ведавших снабжением промышленности: Главснабнефть, Главснабуголь, Главснаблес и др. Создавались новые подразделения и в наркоматах.

Эти изменения в системе  управления не могли решить задач  военного времени. Поэтому наряду с  традиционными формами власти и  управления с началом войны были созданы чрезвычайные специальные  органы с особыми полномочиями. Чрезвычайными  эти органы были потому, во-первых, что  их создание не было предусмотрено  Конституцией СССР; во-вторых, их полномочия были выше, чем у конституционных  органов власти и управления. В  первую очередь речь идет о Государственном  Комитете Обороны (ГКО).