Реформирование системы высшего и центрального управления в процессе реформ 60-70-х гг. XIX в

Усилено влияние на губернское управление полицейского, жандармского ведомств. Царская власть сочла недостаточной роль этих ведомств в условиях нарастания общественного недовольства ограниченностью и дворянским характером реформ 60-х гг.

Расширены функции, изменена организация жандармского ведомства на местах, упразднены большие территориальные жандармские округа на большей части империи, основными стали созданные в 1867 г. губернские жандармские управления. Они усмиряли народные волнения, преследовали радикальных общественных деятелей, исполняли судебные приговоры, этапировали осужденных, с 1871 г. усилили дознание и политическое следствие. Начальник возглавлял аппарат управления, состоящий из отделений, ведавших уездом или группой уездов, распоряжался жандармскими вооруженными силами. Канцелярия управления имела в своем составе розыскную, следственную, денежную, общего руководства и политической благонадежности структурные части, обеспечивавшие организацию деятельности жандармского управления. Отдельные жандармские органы функционировали в крупных городах и на железных дорогах губерний.

Государственное управление уездом осуществляла царская администрация, представленная дореформенным нижним земским судом, капитан-исправником, назначавшимся МВД по представлению губернатора из дворян. Функционировали в уездах различные распорядительно-исполнительные органы центральных, губернских ведомств. Губернские казенные палаты Минфина имели уездные казначейства во главе с казначеем. Формировались и совещательные учреждения в виде присутствий, комитетов, которые действовали как распорядительные органы, состояли из уездных чиновников.

Государственное управление пореформенного уезда было централизовано, имело дворянский состав, оставалось в руках помещиков.

Городскую администрацию пореформенного уездного города представлял городничий с канцелярией, подчинявшийся губернскому правлению. Во главе административных частей, участков, на которые делился город, стояли полицейские частные приставы из дворян, участковые, околоточные, квартальные надзиратели. Функционировали управы благочиния, в губернских городах — городские полицейские управления, различные судебные органы.

Государственное управление Польшей, Кавказом и другими регионами приближено к общероссийскому по организации, функциям, структуре. Упразднены наместничества. Имелось 10 генерал-губернаторств: Московское и девять на окраинах, каждое из которых имело широкие полномочия, управляло несколькими губерниями. В царстве Польском создано 10 губерний, в Финляндском княжестве — 7, на Кавказе число губерний увеличено с 6 в 60-е годы до 11 в конце XIX в., в Сибири — с 4 до 9, в Остзейском крае — до 3, в Степном генерал-губернаторстве с Казахстаном — до 9. Туркестанское генерал-губернаторство включало Бухарский эмират, Хивинское ханство, которые сохранили определенную самостоятельность, сочетавшую элементы вассалитета и протектората, и находились в зависимости от Российской империи. Генерал-губернаторы, военные и гражданские губернаторы имели разветвленный бюрократический аппарат, привлекали к управлению сохранившиеся местные структуры и кадры, сочетали феодальные и буржуазные институты и методы.

Местное государственное управление охватывало все население Российской империи, насчитывавшее 125,6 млн. человек по переписи 1897 г. Оно функционировало на самодержавной, сословной основе, взяло под контроль возникшие на местах органы сословного и много сословного общественного управления.

  Государственный  совет как высшее законосовещательное  учреждение интенсифицировал свои  функции, изменил организационные  структуры. Его состав вырос до 60 членов к 1890 г. Активно работали  прежние и вновь созданные  департаменты. Все общегосударственные  законопроекты реформ рассматривал  департамент Законов.

  Главный  комитет об устройстве сельского  состояния наблюдал за проведением  крестьянской реформы, обсуждал  связанные с ней законопроекты  и административные мероприятия. Комитет по делам царства Польского  наблюдал за проведением там  крестьянской реформы, рассмотрел  проекты изменения управления  после восстания. Действовали Комитет  железных дорог, Второй Сибирский  комитет, Кавказский комитет, учрежденный  в 1892 г. Комитет Сибирской железной  дороги, Кодификационный отдел, Отделение  свода законов государственной  канцелярии.

  Госсовет  рассмотрел массу различных узаконений, а также дела, связанные с организацией  и статусом капиталистического  предпринимательства и собственности, акционерных обществ, компаний, банков, новых социальных слоев, буржуазного, фабричного законодательства. В  его ведении находились вопросы, требовавшие отмены, ограничения, дополнения  или пояснения существовавших  законов и принятия новых. После  полосы реформ 60—70-х гг. роль Госсовета  ослабла.

  Собственная  Его Императорского Величества  канцелярия сохранила обособленный  статус при некотором изменении  функций и внутреннего устройства, перераспределении дел между  отделениями. В 60—70-х гг. уменьшилось  ее значение как чрезвычайного  высшего учреждения. Канцелярия  рассматривала предварительно все  проекты, вносимые министерствами  в Госсовет. Второе отделение  участвовало в разработке концепций, проектов реформ, составляло свои  проекты такого рода реформ, редактировало  и давало отзывы об общегосударственных  проектах. В 1882 г. Второе отделение  упразднено, предметы ведения переданы  в Госсовет.

  Изменялись  функции и Третьего отделения, внутри которого неоднократно  перераспределялись предметы ведения  между его пятью экспедициями. Отделение собирало материалы, готовило  обозрения общественно–политической  жизни, состояния местной власти  и управления, наблюдало за деятельностью  общественно-политических организаций, за прессой, руководило дознаниями  по политическим делам, репрессивно-карательными мерами с помощью отдельного корпуса жандармов. В конце 1870-х оно было упразднено, а дела его переданы в ведение МВД, объединившего все репрессивные карательные органы в мощное централизованное административно-полицейское ведомство.

  На  базе четвёртого отделения 12 августа 1880 г. учреждена собственная Её  Императорского Величества канцелярия, ведавшая делами и учреждениями  императрицы Марии.

  Оставшееся  Первое отделение развернуто  в собственную Е.И.В. канцелярию, которая обрела значение ближней  канцелярии царя и высшего  органа государственного управления. Усилены ее функции по вопросам  заведования личным составом  чиновников всего государственного  аппарата.

    Комитет министров приобрел в  пореформенное время характер  высшего административного учреждения, по закону 1872 г. рассматривал вносимые  царем проекты наиболее важных  законов, принимал постановления  по представлению министерств, решал  вопросы оперативно, имел узкий  состав министров, сочетал функции  законосовещательного и распорядительного  органа, использовался императором  для принятия решений в обход  Госсовета. Через Комитет министров  проведен ряд узаконений по  усилению статуса власти губернаторов, по введению временных генерал-губернаторов, чрезвычайного положения, усиленного  режима, полицейского надзора в  отдельных регионах. 

  Однако  комитет министров не мог координировать  деятельность различных ведомств, он не был кабинетом министров. В Российской империи отсутствовала  единая система в действиях  исполнительной власти. Каждое министерство  действовало особняком, ревностно  отстаивало свою отраслевую обособленность. Министры подчинялись лишь императору.

  Совет  министров возник в процессе  подготовки реформ. Александр II не  ограничивался Комитетом министров, где рассматривалась масса дел  текущей политики, он созывал  с 1857 г. совещания министров, управляющих  главными комитетами, председателей  Госсовета и Комитета министров, других приближенных должностных  лиц. Совещания проводились по  воле императора, нерегулярно, не имели плана, официального статуса, хотя обсуждали концепции, проекты реформ, работу специальных комиссий, другие общегосударственные вопросы.

  Указом 12 ноября 1861 г. учрежден Совет министров, наделенный статусом высшего  при императоре органа, под его  председательством для решения  вопросов общегосударственного  значения. Александр II созывал, проводил  его заседания, вносил вопросы  на рассмотрение. В состав его  вошли высокие должностные лица: главноуправляющие, председатели Комитета министров и Госсовета, другие близкие царю официальные лица.

  На 150 заседаниях за 1,5 года рассмотрено  более 300 крупных вопросов. Согласованные  решения получали после утверждения  императором законную силу, дополняли, конкретизировали законы. Работа  нового органа частично способствовала  улучшению координации министерств, ведомств в решении межминистерских, общих вопросов государственного  управления, что сказалось положительно  на развертывании реформаторской  практики. Но Совет министров  действовал нерегулярно и выполнял роль полуофициальных совещаний при императоре.

  Развитие  системы министерского управления.

  Министерства  проявили себя как жизнеспособные  органы самодержавного управления, активно участвовали как в  подготовке, так и в проведении  реформ, существенно усовершенствовали  функции, параметры полномочий, внутреннюю  организационную структуру, ведомственную  управленческую вертикаль. Был усилен  статус министра, укреплены его  единоначалие и ответственность  за работу аппарата министерства, его местных органов. Министерства  объединяли на основе «линейного»  принципа исполнительную вертикаль  центральных и растущих местных  органов, превращались все больше  в ведомственную сверху донизу, отраслевую систему государственного  управления. Совершенствовалась внутренняя  организация министерств. Помимо  департаментов создавались главные  управления, комитеты, управления, отделы, которые подразделялись уже не  на отделения и столы, а на  более оперативные структуры. Начальникам управлений предоставлялось больше самостоятельности, чем директорам департаментов, в решении конкретных текущих задач.

  Правительствующий  Сенат сохранил и усилил свое  значение в системе высших  органов государственного управления. Он издавал, рассылал во все  высшие, центральные, местные учреждения  новые законы; несколько раз в  неделю отправлял брошюры «Собрание  узаконений и распоряжений», продолжал  исполнять функции толкования  законов, защиты прав учреждений, сословий, лиц в случае их нарушения. Значительно расширилось рассмотрение  и принятие решений по жалобам  в связи с освоением нового  законодательства. Существенно возросло  значение функции высшего надзора  за деятельностью новых органов  местного управления, что повлекло  перестройку и увеличение старого  громоздкого сенатского аппарата, изменение организации сенатских  ревизий.

  В 1864 г. судебные уставы превратили  в высшие апелляционные инстанции  не только Верховный уголовный  суд, но и окружные судебные  палаты и даже уездных мировых  судей. В связи с этим сузилась  сфера деятельности Сената как  высшего апелляционного органа  для прежних местных судов  губерний, упразднены почти все  соответствующие департаменты, некоторые  объединены позднее в единый  судебный департамент. Сенат приобрел  кассационные функции, в 1866 г. созданы  внутри него кассационные уголовный  и гражданский департаменты, личный  состав которых укреплен прокурорскими  чиновниками. Сенат рассматривал  все больше и дела о политических  преступлениях. В начале 60-х гг. пятый уголовный департамент Сената провел ряд политических процессов. В 1872 г. в Сенате учрежден высший судебный орган по политическим делам, который имел особый статус. Личный состав его формировался императором, состоял из первоприсутствующих, пяти сенаторов, а также назначаемых императором на год по спискам министерств внутренних дел и юстиции губернских и уездных предводителей дворянства, столичного городского головы, волостного старшины из петербургской губернии. Орган этот рассматривал самые крупные политические процессы. Превращение Сената в высшее судилище империи придало ему репрессивно-карательные функции среди высших органов государственного управления.

  Святейший  синод сохранил в пореформенное  время свои функции, аппарат, методы, осуществлял по-прежнему высшее  государственное управление церковью. Теперь через него усилилось  идеологическое влияние монархии  на все слои общества. В 80-е  гг. Синод усилил влияние на  сферу народного образования. В  его составе учрежден Совет  по церковно-приходским школам. Он  осуществлял не только надзор, но и управлял растущей сетью  народных учебных заведений.

  Развитие  местного и городского самоуправления.

  В 1859 г. при министерстве внутренних  дел была создана комиссия  для разработки проекта хозяйственно-распорядительного  управления в уезде. Разработанный  проект «Положение о губернских  и уездных земских учреждениях»  был утвержден Александром II. Создавались  земские учреждения — земства, состоящие из распорядительных  и исполнительных органов. Распорядительными  органами земства были земские (губернские и уездные) собрания. Члены земских собраний, или гласные, избирались по трем куриям: уездных  землевладельцев, городских избирателей  и выборных от сельских обществ  — их назначали волостные сходы. Исполнительными органами являлись  уездные и земские управы, избиравшиеся на земских собраниях. Раз в год гласные созывались на сессию для утверждения годовых отчетов исполнительных органов — управ, для рассмотрения дел земского хозяйства, доходов и расходов. Сфера деятельности земских учреждений: содержание местных путей сообщения, строительство и содержание школ, больниц, приютов, церквей, организация медицинской помощи населению, страхование имущества и т.п.

  Организация  земских учреждений допускалась  на губернском и уездном уровнях. Хотя земства были всесословными  учреждениями,  председателями земских  собраний могли быть только  предводители губернского и уездного  дворянства. Этим самодержавие обеспечивало  преобладание дворянского сословия  в управлении государством.

  В начале 80-х гг. земства функционировали в 34 из 50 губерний. На окраинах страны земства так и не были введены. Положительные результаты деятельности земских учреждений проявились в сфере образования, здравоохранения и сборе статистических данных в тех или иных областях жизни. В середине 70-х гг. число земских школ достигло 12 тыс., на содержание которых уходило 14% бюджета, расходы на медицинские нужды составляли 18% бюджета земств.

  Но  оставались ещё города России  нуждавшиеся в органах самоуправления. В 1862 г. «Положение об общественном  управлении Санкт-Петербурга» было  распространено на Москву и  Одессу. Одновременно с этим началась  подготовка реформы городского  общественного самоуправления применительно  к городам России. 16 июня 1870 г. «Городовое положение» получило силу закона. Согласно закону вводились всесословные городские думы, члены которых — гласные избирались на четыре года на основании имущественного ценза. Число гласных по различным городам составляло от 30 до 72 чел. Исключение составляли Петербург и Москва, где число гласных достигло соответственно 250 и 180. Городская дума избирала свой рабочий исполнительный орган — городскую управу, возглавляемую городским головой. Он был одновременно и председателем городской думы. К компетенции городского управления были отнесены вопросы благоустройства города, транспорт, канализация, водопровод, организация просвещения и образования, здравоохранения и др.